Med anledning av en begäran om förhandsbesked från miljönämnden i Mora kommun har det i mål C-344/09 vid EU-domstolen framkommit intressant information till ledning för tolkning av referensnivåerna för elektromagnetiska fält (EMF). Orsaken till begäran var en tolkningsfråga som uppkom i ett tillsynsärende enligt miljöbalken där miljönämnden fått in en anmälan från en elöverkänslig man om att han fått allvarliga besvär av en försämrad strålmiljö.

Misstanken om att Sverige bryter mot EU-rätten

Den franska överrätten i Versailles fastställde den 4 februari 2009 ett avgörande från en tidigare instans, där försiktighetsprincipen hade tillämpas till skydd mot möjliga hälsorisker med strålningsexponering. Genom denna dom meddelades en teleoperatör ett vitesförläggande med innebörd att en basstation skulle tas bort, eftersom strålningsriskerna utgjorde en olägenhet för närboende. Detta avgörande har därefter följts av flera andra franska domstolar som kommit fram till samma resultat.

I Sverige har dock inte försiktighetsprincipen tillämpats på detta sätt. Eftersom både Frankrike och Sverige är medlemmar i EU fanns det anledning att fråga sig om dessa skilda rättstillämpningar grundar sig på skilda tolkningar av EU-rätten?

I Mora hade miljönämnden haft diskussioner med berörda teleoperatörer om att på frivillig basis finna en lösning för att begränsa strålningen inom det aktuella området. Operatörerna var dock inte villiga att diskutera en sådan lösning med hänvisning till att strålningen från deras basstationer låg under gällande referensnivåer (ibland även kallade referensvärden eller gränsvärden). Enligt min mening kan de inte klandras för denna inställning, eftersom den är förenlig med en fast svensk rättspraxis. Det är välkänt att domstolarna regelmässigt avfärdar försiktighetsprincipen på den grunden att exponeringen från basstationer inte överstiger referensnivåerna. Frågan var då om denna praxis är förenlig med EU-rätten?

Referensnivåerna finns angivna i EU-rekommendation 1999/519/EG. Det som i detta sammanhang är av intresse är att det i denna rekommendation anges att nivåerna uteslutande är baserade på vid vilken exponering vetenskapligt säkerställda hälsorisker uppkommer. I skälen anges också att syftet med rekommendationen endast är att allmänheten inom gemenskapen ska skyddas mot säkerställda och skadliga hälsoeffekter.

Inom EU har dock försiktighetsprincipen definierats så att den endast kan tillämpas då det råder osäkerhet om riskerna. En konsekvens av detta är att den omständigheten att en risk ännu inte är vetenskapligt säkerställd inte får åberopas som en ursäkt för att avfärda principen.

Med dessa utgångspunkter låg det nära till hands att misstänka att svensk rättspraxis strider mot EU-rätten. Det var därför miljönämnden valde att pröva möjligheten att inhämta ett klargörande från EU-domstolen.

Utredning i tolkningsfrågan

Som brukligt är sände EU-domstolen ut miljönämndens förfrågan till medlemsstaterna för yttrande.  Lite förvånande avstod Sverige från att ge sin syn på saken. Då frågan rör förhållanden i Sverige hade det varit mer naturligt om regeringen försökt försvara den svenska ordningen.

Svarade gjorde däremot den franska regeringen. De upprepade stora delar av den argumentation som miljönämnden hade fört i sin ansökan och föreslog att EU-domstolen skulle svara på tolkningsfrågan så att referensnivåerna inte har fastställts med beaktande av försiktighetsprincipen. Fransmännen var av den åsikten att detta var något som enkelt kunde utläsas av innehållet i rekommendationen.

Även EU-kommissionen yttrade sig i målet, och förde fram argument som pekade i bägge riktningar. De anför först att förarbetena till rekommendationen visar på att den dåvarande avsikten inte varit att beakta försiktighetsprincipen. Orsaken var att rådet inte hade accepterat Europaparlamentets förslag till skrivningar om att rekommendationen skulle hänvisa till försiktighetsprincipen och omfatta potentiell långsiktig hälsopåverkan.

Kommissonen anförde även en omständighet som de ansåg tala för den motsatta tolkningen. De hänvisade till följande uttalande i rekommendationens bilaga I:

”… endast säkerställda effekter användes som grund för de föreslagna exponeringsbegränsningarna. Framkallandet av cancer till följd av långvarig exponering för elektromagnetiska fält ansågs inte vara säkerställt. Eftersom det finns säkerhetsfaktorer på omkring 50 mellan tröskelvärdena för omedelbara effekter och de grundläggande begränsningarna omfattar denna rekommendation emellertid indirekt eventuella långtidseffekter inom hela frekvensområdet.”

Frankrikes regering ansåg att uttalandena i själva rekommendationen var så tydliga att ovanstående citat i bilagan inte krävde någon kommentar. Själv instämmer jag i att säkerhetsfaktorn indirekt även kan tänkas skydda mot vissa andra effekter än de säkerställa, men därav går det inte att dra slutsatsen att försiktighetsprincipen har beaktas för de indikationer som finns på möjliga risker vid exponering under referensnivåerna. Det förfaller inte heller ha varit rådets avsikt att ge texten en sådan innebörd.

Miljönämnden framförde också flera starka skäl för att försiktighetsprincipen inte hade beaktats genom säkerhetsfaktorn. Det finns t ex omständigheter som talar för att citatet ovan bygger på en ren missuppfattning. Den cancerrisk som diskuterades vid tidpunkten då rekommendationen upprättades var risken för att barn drabbas av leukemi då de bor nära kraftledningar. ICNIRP, den organisation som utarbetat referensnivåerna, redovisade flera studier som visade att en sådan riskökning uppkom vid en exponering för magnetfält på 0,2 mikrotesla. Referensnivån, inklusive säkerhetsfaktor, för sådana fält (50 Hz) ligger dock på 100 mikrotesla. För denna cancerrisk är det alltså helt klart att säkerhetsfaktorn inte utgör något skydd, och frågan är då vilken cancerrisk rådet syftar på i citatet ovan? Det kan här tilläggas att uppgiften om att säkerhetsfaktorn indirekt skyddar mot eventuella långtidseffekter inte finns med i förarbetena, utan detta är något som rådet lagt till på egen hand i sista stund.

Utredningen i målet tala alltså sitt tydliga språk. Det finns god grund för att utgå ifrån att försiktighetsprincipen inte är beaktad i referensnivåerna. Alla som har yttrat sig är också eniga om att dessa nivåer endast är baserade på säkerställda hälsoeffekter. Följden bör då bli att det förhållandet att en exponeringsnivå är lägre än referensnivån inte får åberopas som en ursäkt för att avfärda försiktighetsprincipen.

Domstolens avgörande

Förutom själva tolkningsfrågan kom målet även att handla om huruvida miljönämnden var behörig att ställa en fråga. Förutsättningen är att nämnden anses vara en domstol. I Sverige ses en miljönämnd som en förvaltningsmyndighet och inte som en domstol, men i EU-rätten används att vidare domstolsbegrepp. Vissa organ som i Sverige benämns som myndigheter eller nämnder har tidigare setts som domstolar av EU-domstolen.

Det hade däremot inte prövats tidigare om ett organ med uppgifter liknande miljönämndens är att se som en domstol eller ej. I detta mål valde dock EU-domstolen att utveckla praxis på ett sådant sätt att en svensk miljönämnd numera inte anses vara en domstol i den mening som avses i EU-rätten. Därmed besvarades inte tolkningsfrågan.

Slutsatser

I Frankrike finns det flera avgöranden som har lett till att basstationer har fått tas ned, men det finns också avgöranden som inte lett till krav på sådan åtgärd. Orsaken till detta är att prövningar enligt försiktighetsprincipen omfattar en bedömning av flera olika faktorer som kan variera från fall till fall. Det ska t ex göras en avvägning mellan nytta och kostnader med en försiktighetsåtgärd. Starka skäl talar dock för att den franska rättstillämpningen, att göra en prövning av försiktighetsprincipen då exponeringen ligger under referensnivån, är korrekt. Samma skäl talar också för att svensk praxis, att regelmässigt avfärda försiktighetsprincipen på den grunden att exponeringen ligger under referensnivån, är oförenlig med EU-rätten.

Misstanken om att Sverige bryter mot EU-rätten har alltså ytterligare stärkts genom utredningen i detta mål. Förmodligen krävs dock ett avgörande av EU-domstolen för att en förändring ska komma till stånd. Vi får alltså vänta på att en domstol, eller kanske länsstyrelse, får upp ett fall som gör att en ny begäran om tolkningsbesked erfordras. Då det finns misstankar om en konflikt mellan svensk rättspraxis och EU-rätten ska givetvis frågan utredas ordentligt. Problemet är dock att det är mycket enklare och bekvämare för en domstol att följa praxis och ”låtsas som om det regnar”.

Eftersom problematiken även är likartad i vissa andra EU-länder finns också möjligheten att en domstol från annat land på nytt för upp frågan till EU-domstolen. Såväl beslut som inlagor i mål C-344/09 finns tillgängliga i olika språkversioner och kan beställas från EU-domstolen.

Mats Dämvik

2011-12-19