Brunsson/Rombach:

Det känner vi igen. Det är det som politikerna själva helst betraktar som sin uppgift i livet. På den politiska arenan gör politikerna satsningar, lovar saker, har idéer. Och de politiska motståndarna gör samma sak. Vi har ett politiskt spel, de politiska motsättningarna artikuleras.

Men det är en lång och svår väg från valrörelser, partimöten, presskonferenser och program till den kommunala serviceverkligheten. Det är mycket svårt - tycks det - att formulera servicefrågorna i termer som är lämpliga och meningsfulla i det politiska sammanhanget. Det blir mest att det ska satsas, att det ska bli bättre att någon verksamhet ska få mer och "kvaliteten" höjas osv.

Den kommunala politiska uppgiften är dock primärt att styra de löpande verksamheterna, inte att hitta på nya saker. Nedan några reflexioner kring själva den politiska arenan eller mera allmänt politikernas möjligheter i den kommunala verkligheten.

Det som är kommunalpolitikernas vardag, de kommunala sammanträdena med sina långa listor av ärenden, är ett sammanhang, där meningsfull politisk styrning inte är särskilt lätt att utöva. Den skrivande, pratande och sammanträdande kommunen är så att säga ett hinder för sig själv. Det krävs väldigt mycket av politiker och tjänstemän för att de inte ska fastna i den ständigt framrullande ärendefloden.

(Tillägg maj2001: Jag trodde för 10 år sedan att de stora planeringsdokumenten var en konstart på utdöende. Men programskrivningar har nu blivit statens ersättning för verkliga reformer och verksamheten blomstrar. De kommunala bostadsbyggnadsprogrammen var en tid borta men synes nu komma tillbaka.)

Det finns ett väsentligt men svårgripbart område av informell styrning från politiker till tjänstemän. Politikern kan helt enkelt och brutalt säga: "Gör så här!", men det kan även ta formen av mycket meningsfulla samråd där båda parter ger och tar utifrån sina uppgifter och personliga förmågor. Politikerna, särskilt om det råder ett stabilt majoritetsförhållande, skapar också en atmosfär, som gör att tjänstemännen vet vilka förslag som är bra och vilka som är mindre önskvärda.

Detta informella styrandet kan vara mycket fruktbart. Det kan också vara mycket skadligt. Det är alltid farligt att göra saker utanför ramen av de formella processerna. Politikerna bör inse begränsningen i det hörnet av den politiska arenan, de lättvunna kortsiktiga vinsterna äts lätt upp av de långsiktiga skadliga effekterna. Underhandssamråd är förstås nödvändigt som smörjmedel.

I perspektivet av kommunen som serviceproducent är det två stora administrativa sammanhang som är intressanta för politikerna. Det första är budgeten och den ekonomiska planering och hantering som sker kring den. För det andra har vi hela det stora administrativa komplexet med personaladministration, organisationsåtgärder, systemutveckling och sådant. (Brunssons "personalpolitiken") Den egentliga arenan är förstås verkligheten därute och tricksen på de andra är ointressanta om de inte avsätter spår i verkligheten.

Verklighet, organisationsutformning, personalåtgärder och årsbudget sitter förstås ihop och påverkar, samverkar, motverkar, sätter villkor för varandra. Och det gäller för politikerna att välja det som fungerar.

I budgeten fattas förstås varje år formellt anslagsbesluten som styr verksamheterna. Rättsligt är det enkelt, det är här det bestäms. Frågan är bara i vad mån det verkligen förelegat beslutsfrihet, om det hade varit möjligt att fatta andra beslut, rent av om anslagens höjd verkligen har prövats i reell mening.

Organisationsbeslut har åtminstone tidigare varit det vanliga sättet att bestämma personalvolymerna och därmed i praktiken de kommunala kostnaderna. En förvaltning har haft ett antal "inrättade" tjänster och i fältverksamheterna har personaldimensioneringen styrts av normer (typiskt inom skola och barnomsorg).

Vi bör också notera eller fastställa att den rigida organisationen i sig utgör ett slag av organisatorisk bestämning. Exempelvis kräver den att vikarier alltid sätts in. Det är då inte lyckade beslut när politikerna beslutar att spara pengar genom att reducera vikarieinsättandet utan att göra något åt den rigiditet som åstadkommer behovet av vikarier.

Personaltjänståtgärder påverkar direkt eller indirekt de kommunala kostnaderna. Ett extremt exempel är den norrlandskommun som lät alla vårdbiträden få 6 timmars arbetsdag med full betalning och därmed verkligen lyckades överaska de budgetansvariga organen i kommunen.

Och förstås, det som vi brukar kalla verkligheten, det faktiska handlandet. En förskräcklig kraft att försöka bemästra. Saker händer och det drar iväg. Personalbehov och verksamhet synes sammanvävt på ett fullständigt oangripbart sätt.

Om vi har detaljerade organisationsbeslut med bestämda personalvolymer behöver vi inte i grubbla i över pengarna i budgeten. Det är bara att betala.

Den motsatta ordningen är förstås att budgetbesluten är tvingande och då får organisationen utformas inom ramen för budgetbeslutet. Man får göra så stora förändringar som behövs.

Om vi har en detaljerad (rigid) organisation blir utrymmet för arbetsledning mindre. Organiserar vi tvärtom med sikte på flexiblitet behövs god arbetsledning.

Om vi har en god ordning när det gäller budgetering, organisation och arbetsledning får personaltjänsten en gynnsam arbetssituation. En icke gynnsam arbetssituation ger den rigida organisationen i vilken många små personalhändelser måste lösas snabbt. Omvänt kan personaltjänsten utöva tryck mot goda förhållanden i arbetsorganisationen genom att etablera strikta principer för hur exempelvis rekrytering ska gå till. Om personaltjänsten inte behandlar återbesättningsärenden snabbt, utan rent av samlar ihop dem till några tillfällen under året tvingas organisationen till ett flexibelt beteende.

Kommunfullmäktige har ansvar för den allmänna personaltäthetsnivån (typiskt inom barnomsorg och skola), bland annat därför att den anses och till väsentlig del faktiskt är en direkt faktor när det gäller servicens kvalitet.

Kommunfullmäktige ska då rimligen fatta övergripande organisatoriska beslut som gäller tills vidare och är överordnade budgeten och styrande för de lägre nivåerna. De gäller förstås inte för evigt, de kan ändras. Men det ligger en poäng i att de har en viss stabilitet, exempelvis bör de inte få påverkas av årsbudgetmanipulationerna Vi kan föreställa oss, om vi är politiker, att det kan finnas skäl att se över dem vid majoritetsbyten. Exempelvis.

Kommunfullmäktige kan knappast avstå från att säga att penningbudgetens anslag om xx miljoner är absolut styrande. Men man kan tänka sig att vi måste gardera oss mot alltför stora förändringar i nämndens reala resurser, identiskt med personaltätheten. Lösningen är då att ge ett kompletterande budskap, nämligen att antalet årsarbetare ska hålla sig inom ett intervall, säg 3 % uppåt eller nedåt från normalkalkylen, dvs den som motsvarar penninganslaget. Det är det flexibilitetskrav som riktas mot nämnden.

Det innebär då att nämnden knappast ska få tilläggsanslag om de med tilldelade medel klarar sig över miniminivån av personal. Skulle de hamna under har vi uppenbarligen en situation som KF på nytt får pröva.. Och svaret kan förstås bli att ni får klara er med vad ni har, vi accepterar en lägre servicenivå.. Men KF har varit med och tagit ansvaret.

När det gäller den egentliga vården inom äldreomsorgen finns en rättslig och inte heller så lite av politisk ovillkorlighet som gör att det är rimligt att nämnden får ett direkt styrkebesked i form av årsarbetare och kommunen får ta konsekvenserna på penningsidan. Nämnden kan inte spara kortsiktigt, har att följa lag och professionella normer. Även om man budgeterar primärt i pengar kan ju nämnden —om de reala resurserna blir mindre än vad som avsetts - återkomma till KF och ställa frågan på nytt och KF kan inte underlåta att ta ställning i servicefrågan. Jämfört med barnomsorgen blir det svårare att säga nej. Ett nej innebär strängt taget att bryta mot lag och anständighet.

Annorlunda förhåller det sig med servicedelen. Där ska det budgeteras i pengar och vi avstår från personallatituder. Det förvaltande organet får ransonera och höja avgifterna så att det går ihop.

Förvaltningskontoren ska varken ha pengar eller årsarbetare, de ska ha ett bestämt antal tjänster, som dock inte skall specifjceras på annat sätt än i tämligen grova kategorier. Det är bästa sättet att hålla ordning på byråkratin. De ska inte kunna skaffa sig en massa pengar genom att inte återbesätta en tjänst som de sedan kan förbruka på kontorsmaskiner och studieresor. De ska knappast heller ägna sig åt att spara på personal. De ska vara politikernas redskap och politikerna ska bestämma hur många som behövs. De ska också redovisas på särskilda titlar, administrationen ska vara väl synlig utåt. De ska inte få uttaxera pengar från verksamheterna och gömma sina egna kostnader.

Om vi vill påverka verksamheternas kostnader annat än marginellt är det klart att vi måste ha ett annat perspektiv än årsbudgetens. De riktiga förändringarna gör vi "därute", i servicen. De ska understödjas, konfirmeras eller i vissa fall framkallas genom personalvolymdirektiv som har längre räckvidd än ett år. Dessa beslut kan se ut praktiskt taget hur som helst och vi kan kalla dem planeringsanvisningar, personalplan, långtidsbuget eller vad vi nu önskar. Det som betyder något är att kommunstyrelsen håller fast vid dem.

Det sysslas mycket med budgeten, budgetarbetet och budgetreformer. Men redan på 70-talet präglas litteraturen av frustration över att budgetreformerna inte innebär några förbättringar när det gäller den reala styrningen.

Före reformerna östes ironi över den utgiftsstyrning som kunde innebära att en enhet inte kunde sända iväg sina brev därför att portoanslaget tagit slut. Tja, jag läser i tidningen om att på Sahlgrenska har man tvingats upphöra med operationer därför att pengarna tagit slut - politikerna har inte beställt nog med sjukvård. Några decenniers ivriga reformerande kan alltså sammanfattas i att klinikerna kan skriva brev och få dem ivägsända men det är stopp för operationerna.

Det finns inga system som löser några problem. Uppgiften är att styra verkligheten och då får man ta till de medel som fungerar.