1. Aktörerna

På den kommunala arenan pågår ett budgetspel, en förhandlingsprocess med drag av skådespel. De kommunala politikerna och tjänstemännen ikläder sig roller och fyller sina bestämda funktioner i spelet. Det finns (Brunsson) tre nödvändiga och alltid närvarande typroller:

Förkämparna strävar efter ökade resurser för att öka verksamheternas kvantitet och kvalitet. Deras motpart är väktarna som värnar om den kommunala ekonomin och försöker stå emot förkämparna. För det tredje finns hamstrarna som strävar efter att skapa reserver inför framtiden genom att både öka inkomsterna och sänka utgifterna.

Förkämparna finns förstås i facknämnderna och fackförvaltningarna, väktarna i och kring kommunstyrelsen. Hamstrarna är oftast tjänstemän på ekonomikontoret, särskilt av den gamla kommunalkamrerartypen, den som fanns innan magikerna började uppträda. Reformförslagen går förstås ut på att stärka väktarrollen, det fanns till och med en statlig publikation i ämnet.

Alla som deltagit i budgetarbete känner förstås igen spelet och figurerna. Det är påfallande hur självklart människor, förtroendevalda och tjänstemän, accepterar spelet och kliver in i de föreskrivna rollerna.

Kraven på att bete sig i enlighet med spelreglerna är starkt och det leder alltid till förvirring om någon spelar "fel" roll eller inte tillfullo uppfyller rollförväntningarna - exempelvis en förvaltningschef som försöker värna om den kommunala ekonomin. Han blir, för att fortsätta fabelspråket, betraktad som en ulv i fårakläder.

Huvudrollerna innehas förstås av förkämparna och väktarna, utan dem funnes det ingen konflikt och inget spel. Hamstraren har en biroll och den är nog ofta i praktiken förenad med väktarrollen.

När man leker med denna modell får man förstås inte tappa bort att det också finns andra spel, andra arenor och en större verklighet. Den främste bland väktarna är rimligen kommunstyrelsens ordförande men han är också en ledande politiker, som ska vinna val, hålla tal till medborgarna, hålla ihop partiet. Han kan inte bara ha den enda tanken i huvudet att kostnaderna ska hållas nere. Det kan till och med vara han, som står för de politiska satsningarna, som blir förkämpe.

Tillägg 2002:

Tiden har gått och när man nu betraktar den kommunala verkligheten ser det mest ut som att förkämparna helt enkelt har vunnit: "VÅRD, SKOLA OMSORG!" Till och med den som ska vara landets främste väktare, finansministern, förespråkar idag öppet och glatt ökade offentliga utgifter.

Förkämpe-väktarspelet är situationsbetingat, det bestäms av de rådande förhållandena i och kring själva budgetarbetet. Den kommunala organisationen i sig och vårt sektoriserade samhälle bäddar för spelet. Förkämparna är mycket starka och det är inte mycket väktarna har att sätta emot.

Dialogen mellan förkämpar och väktare ofta steril, det är två världar som möts utan att de möjliga konstruktiva sammanhangen kommer fram i ljuset.

Kombattanterna är i verkligheten ofta tjänstemän (med anslutna politiker) - på den ena sidan sektoriella experter med djupt engagemang i verksamheterna och på den andra ekonomer som kan en del om bokföring, finansiering, kalkylering (och numera "ekonomistyrning") men som inte kommer åt den reala ekonomin ute i verksamheterna.

Vi får konkurrerande och outklarnade verklighetsuppfattningar, allmän slummighet och inte så sällan strider om enkla fakta. Jag blev ofta i budgetdiskussionerna irriterad över att en massa administrativt bråte släpades upp på de politiska sammanträdesborden, politikerna fick inte tydlig information om verkligheten och om möjliga alternativ.

Vi skulle idealiskt kunna tänka oss ett spel med andra allianser och andra roller, ett där den politiska sfären i sin helhet primärt bildar front och ställer krav på den samlade tjänstemannaapparaten att presentera ett så bra underlag som möjligt för det politiska arbetet. Därefter, men först därefter kan de egentliga politiska förkämparna och väktarna utkämpa sina strider.

Exempelvis skulle politikerna aldrig acceptera att olika tjänstemän, olika förvaltningar, är oeniga om rena sakförhållanden, att de räknar olika, att de inte vet vad saker kostar osv.

Man kan tänka sig att det primära budgetmaterialet från förvaltningsnivån alltid skulle vara underskrivet av verksamhetschefen och ekonomichefen i förening. De skulle alltså presentera ett gemensamt beslutsunderlag och för det svara gemensamt, ömsesidigt och solidariskt. De ska förstås ha rätten att vara överens om att de är oense och de ska då mycket tydligt var och en redovisa sin ståndpunkt.

Det låter förstås utopiskt med en förvaltningsapparat som inte hävdar egna intressen, som inte tar ställning när det gäller behovsuppfyllelse, verksamheterna omfattning och ekonomi, som bara ser som sin uppgift att belysa de kritiska frågorna och därvid iakttar objektivitet, fullständighet, öppenhet och liknande vackra egenskaper.

Det låter också för bra att politikerna skulle kunna hålla fingrarna i styr, vänta på de stora frågornas formulerande, presenterandet av alternativen med avstående från alla de knep och knåp som den administrativa världen bjuder.

Det vore kanske ändå värt ett försök, det kan knappast skada. I vart fall är det nyttigt att någon gång diskutera hur det borde vara, hur det skulle kunna vara. Och särskilt kommunstyrelsen borde vara höjd över de enklare interna kommunala trätorna.

Kommunen i verkligheten är större än den organiserade och politiskt styrda apparaten. Egentligen har vi bara två primära, legitima, egentliga intressenter: skattebetalaren som avstår från sina pengar och servicekonsumenten som behöver och förbrukar kommunal service.

Vi kan se dessa figurer som personifikationer av de krav som ställs på kommunen. Konsumenten vill ha bra service till låga avgifter och skattebetalaren vill att de kommunala utgifterna ska vara låga.

Det är detta som konstituerar den kommunala serviceuppgiften: de två motstridande kraven måste hanteras samtidigt - och det finns ingen marknad som löser uppgiften. Det ska politiken göra.

Om verkligheten någorlunda såg ut som modellen skulle de kommunala problemen inte vara så svårhanterbara, rena intressekonflikter kan man komma tillrätta med. Problemet med kommunerna är att representanterna för de egentliga intressena, de faktiska aktörerna på den kommunala arenan, ofta agerar på ett felaktigt, oklokt, förvirrat, rent av korrumperat sätt.

Politiker, byråkrater, fackliga funktionärer, organisationsföreträdare är människor och har förstås personliga intressen och ambitioner, de har större eller mindre förstånd, de vill ha lugn och ro - eller vill tvärtom röra om lite.

Aktörerna offrar knappast sina egna intressen för att tillgodose intressenternas behov. En politiker slåss inte för en reform som innebär att han själv tappar sitt uppdrag även om det skulle spara pengar åt kommunen och skattebetalaren. Fackföreningsfunktionärer brukar inte tycka om förändringar som sker vid sidan av den fackliga organisationen även om personalen får det bättre. Och så vidare.

I verkligheten kan det pågående spelet te sig tämligen kaotiskt och närmast påminna om en absurdistisk pjäs (eller ibland sängkammarfars). Det är inte helt ovanligt att aktörerna missförstår de sakliga sammanhangen och börjar uppträda så att säga i fel roll. Politikerna bidrar kanske mest till förvirringen genom att vara representanter för både skattebetalare och konsumenter och med en ofta väl utvecklad förmåga att allt efter stundens behov växla mellan rollerna. (Vi ska förstås hysa stor respekt för dem när de lyckas integrera de två rollerna och blir företrädare för medborgarna.)

Det hela kompliceras ytterligare av att det finns en hel värld av professionella människor som tänker, administrerar och diskuterar. De finns inte bara inne i kommunerna utan på olika statliga inrättningar, forskningsinstitut och intresseorganisationer. De har också egna intressen och ambitioner.

På kommunorganisationen vilar alltså inte den raka uppgiften att producera service med bibehållen ekonomi utan också det mycket tunga och kostsamma att vara spelplats för ett stort antal aktörers intressen och idiosynkrasier. Ibland kan man tycka att en kommun mest är en tummelplats för intresseföreträdare. Och det är aktörerna som är på plats, skattebetalarna och konsumenterna deltar inte i det konkreta spelet och de är dåligt representerade.

På plats är däremot personalen och personalens direkta och indirekta inflytande kan knappast överskattas. I själva verket tycks alla aktörer tendera att uppträda som representanter för, om inte direkt personalen, så i vart fall för något som vi kan kalla verksamhetsintresset. Alla värnar den befintliga verksamheten och de flesta ser gärna fortsatt expansion.

Lätt är det inte att vara kommunalpolitiker.