521. Det kommunala budgetarbetet (1994)

Den kommunala budgeten är ett mycket stort evenemang, det i särklass största "ärendet", höjdpunkten i det politiska och administrativa livet i kommunen. Arbetet med budgeten, människorna som är involverade i processen och förstås själva produkten, den årliga utgifts- och inkomststaten, har status och nimbus. Det finns ett drag av högtidlighet, ödesstämning, rent av något sakralt: Här styrs, här beslutas, här finns makten, här finns helhetssynen. Allt ställs på sin plats och allt avgörs slutligt.

När det hela är över i november talar de medverkande med stort allvar men, som sig bör, i skämtsamma ordalag om hur kämpigt det har varit, vilken svår uppgift man haft framför sig just detta år, vilken prestation man utfört som fått inkomst- och utgiftssidorna att sluta med samma siffror.

Redan språkbruket är intressant. I kommunala budgetsammanhang används med förkärlek termer som man lånar från hedervärda manuella verksamheter. Således "skärs" det, man "hyvlar", "sågar" och "dammsuger". Man använder verktyg som "hyvel", "tårtspade", till och med "motorsåg" eller mera blygsamt "rödpenna".

Tankarna leds till mödosamt och idogt manuellt arbete, gärna att något bearbetas så att spån och flisor yr. Men det man faktiskt gör i budgetarbetet är mera stillsamt att sitta runt ett bord och diskutera vad som står i sifferkolumner och texter. Vilka förstås antas avspegla verkligheten.

Men det är inte verkligheten. Det är konton man dammsuger, anslag man hyvlar, program man skär i. Och så "snickrar" man än en gång ihop en budget. Det är förvisso en nödvändig kommunal uppgift, men det behöver inte nödvändigtvis medföra några förändringar i den kommunala verkligheten; utanför sammanträdesrummen går livet i allmänhet vidare som förut.

Problem i kommunen formuleras vanligen som en brist på resurser, det fattas pengar. Lösningen är förstås då också given, det behövs resurstillskott, mer pengar.

Vi har haft en så lång tid av tillväxt inom den kommunala sektorn att den styrande och aktiva generationen uppfattar resurstillväxt, verksamhets- och kostnadsexpansion som något självklart.

Kurvor ska börja nere till vänster och gå snett uppåt höger. Det är kurvors naturliga riktning, det är de behagliga sydvästvindarna. Andra riktningar, kurvor som pekar nedåt eller som uttrycker stillastående, tycker vi instinktivt illa om. De är deprimerande, anger stagnation, nedgång. Bara misantroper, reaktionärer eller kverulanter tycker om sådana kurvor.

Kommunal politik blev under rekordåren lika med satsningar - reformer, utbyggnad, nya hus, mer personal. En "satsning" kräver alltid ett penninganslag, eller snarare är det själva anslaget i kronor och ören som är satsningen. Reformer som inte kostar något är knappast reformer överhuvudtaget i detta tänkande och i vart fall är de svåra att göra politik av. Vi får en identitet mellan de resurser som sätts in och den utgående servicen.

Om resurstillväxten börjar avta, om vi rent av måste leva med en oförändrad eller minskad intäktssida, betyder denna identitet förstås att servicen måste minskas, försämras, "skäras ned". I vart fall är det en omöjlig tanke att man samtidigt skulle kunna göra något både billigare och bättre.

Resurstänkandet sitter djupt, med förkärlek försöker vi formulera om alla problem till resursfrågor. Det är bekvämt, alla känner sig hemma, det är en välbekant diskussion. Frontställningarna och argumenten är givna, det är lätt att få enighet på den egna sidan. Den som försöker formulera andra frågor,  exempelvis vill pröva tankar om att alla problem inte handlar om resursbrist, finner sig snart stå mycket ensam ute i ingenmansland.

Det här betyder förstås att finansieringsfrågoma drar till sig en myckenhet av intresse och ansträngningar. Nationellt, regionalt och lokalt har vi omfattande debatter, strider, och till någon liten del ett konstruktivt arbete, kring skattenivåer, subventioner, bidrag, ersättningar, avgifter. Kommunerna kan inte längre höja skatterna och måste då ägna sig åt att i kamp med andra samhällssektorer via staten kapa åt sig en så stor del av den gemensamma kakan som möjligt. Det är bara på det viset som intäkterna i någon väsentlig mån kan höjas och det förargliga gapet till de befintliga kostnaderna täckas.

"Staten har tagit" si och så många miljarder från kommunerna, brukar det heta, dem måste vi "få tillbaka". Även om man vet att de inte kommer tillbaka, har man i alla fall spelat sin givna roll och bäddat lite bättre, när det gäller frågan om vem som bär ansvaret för tillståndet.

I den enskilda kommunen får vi ungefär samma skådespel. De olika verksamhetssektorernas företrädare begär utifrån sina speciella intressen och värderingar mer resurser för att klara "behoven", inte så sällan för att göra samma saker på samma sätt till högre kostnader. Kommunen splittras i konkurrerande delar och mycket meningslöst arbete utförs.

Så länge vi har kvar resursbristperspektivet som primär ingång till de kommunala problemen, kommer vi ingenstans. Det är dessutom mycket ledsamt att sitta och göra val mellan högre kostnader och sämre service. Det skulle ju vara möjligt att pröva en hållning där budgetunderskotten inte ses som själva problemet, utan som symptom på att något är fel i verkligheten.

Det som bestämmer 90—95 procent av en kommunal budget (och 100 eller rent av 105 procent är inte alldeles okänt) är den fasta kolossen av befintliga verksamheter med givna kostnader. Ombuden för verksamheterna, fackförvaltningarna och facknämnderna, begär att få pengar till de pågående egna verksamheterna, till den egna apparaten. Det är deras del av budgetarbetet. De budgetprövande organens uppgift är att ge dem dessa medel. Ska något mer eller något nytt göras ska det anslås mera pengar. Budgetarbetets utgångspunkt blir då differensen mellan de beräknade intäkterna och de fasta utgifterna, inte de stora verksamheternas innehåll och kostnader

Detta är inte någon specifikt kommunal budgetsjuka, den finns i alla organisationer som budgeterar och går i den ekonomiska vetenskapen under den förtjusande benämningen inkrementalism.

Alla budgetreformer siktar in sig på att göra något åt detta tillstånd, men det finns också riktningar som anser att inkrementalismen måste accepteras, den kan inte reformeras bort, den är oupplösligt förenad med budgetering som styrmetod. Vi har därför också tänkare som avvisar möjligheterna att styra via budgeten.

Det som finns i verkligheten har förstås en väldig kraft och i kommunerna kompletteras detta med att alla goda argument tycks uppbådas för det bestående.

Jag har frågat politiker som deltar i det avgörande budgetarbetet om de har känslan av att de fattar verkliga beslut, att de har kontroll över kommunens totala utgifter, att de styr kommunen. Känner de inte att det mesta säger de bara ja till, att mycket inte ens behandlas i någon mening? Nej, den synen har de inte och de tycker inte om frågan eller förstår den möjligen inte.

Denna erfarenhet stämmer med statsvetenskapliga undersökningar som gjorts: Politikerna är nöjda med budgetarbetet, de upplever det som väsentligt och de anser att de får ett bra budgetmaterial. Man accepterar den ordning som råder, man känner ingen annan, och de frågor som ändå behandlas är viktiga nog för att det ska kännas meningsfullt. Det andra, det stora, syns knappast, finns inte med på föredragningslistan. Och, det där med att få budgeten att gå ihop, brukar lösa sig - till slut, på något sätt.

Jag har någon gäng (åtminstone minns jag ett tillfälle) gått längre och pekat på exempelvis anslaget för kommunens barnomsorgsverksamhet och frågat en ledande politiker: "Varför är det 130 miljoner, varför inte 120 eller 140, hur vet du att just 130 är rätt, varför har ni beslutat 130?" Man förstår av det svävande svaret att han knappast reflekterat över saken. Och det är så långt man kan gå även med politiker som man känner väl.

Om inkrementalismen accepteras är politikernas inställning rimlig. Utifrån budgetstyrningens ideal, den politiska styrningens anspråk, den ekonomiska verklighetens och den kommunala demokratins krav är den inte acceptabel.

Politikerna kan förstås inte varje gång ifrågasätta allt, men att aldrig ifrågasätta något av det bestående och att inte ens veta något om grunderna för de stora anslagen, innebär helt enkelt ett erkännande av att man faktiskt inte styr.

Inkrementalismen kan även studeras på de lägre nivåerna, inom förvaltningarna. Där finns knappast någon förståelse för att politikerna, kommunfullmäktige, ska göra prioriteringar efter behoven i samhället och den kommunala ekonomin, varefter förvaltningsorganen ska anpassa verksamheterna efter dessa bestämningar.

Detta syns tydligt redan i de tidiga faserna av budgetprocessen, där ekonomikontor, ekonomiavdelningar och verksamhetsansvariga är ivrigt sysselsatta med att i detalj räkna på vad den befintliga verksamheten kommer att kosta nästa år.

Budgetarbetet upplevs rent av och utövas i hög grad som ett kontorsarbete, det är något som sker på papper och i datamaskinerna. Eftersom man utgår från den egna verklighetens fortsatta bestånd blir budgetarbetet naturligen att räkna och summera. "Budgeten" är den tryckta skriften som kommer en gång om året, och budgetarbetet består av att ge material till den. I den tryckta budgetboken ska ens egna beräkningar komma i retur, konfirmerade av överheten.

Om nämnder och förvaltningar levde i föreställningen att det från kommunfullmäktige kunde komma budgetbeslut av art att den egna verksamheten skulle behöva förändras, skulle de förstås bedriva ett helt annat slag av arbete. De skulle vara ivrigt sysselsatta med att förbereda sig för det nya, och det skulle framstå som självklart meningslöst att syssla med ett omfattande räknande av verksamhetsdetaljer.

Det årliga arbetet med utgifter och intäkter är en dålig utgångspunkt för politisk styrning och verkligt förändringsarbete. Ända in på hösten råder det osäkerhet om intäktssidan, man väntar ivrigt på skatteprognoserna och vad finansdepartementent kan hitta på. På utgiftssidan finns också regelmässigt en felmarginal om några procent.

I budgetprocessen redovisas under sommaren hiskeliga skillnader mellan verksamheternas krav och de beräknade intäkterna. På hösten snor man ändå  på något vis en budget som går ihop.  Under verksamhetsåret brukar det på våren komma mycket dystra bokslutsprognoser. De  mildras under hösten och det färdiga bokslutet kan ibland visa ett strålande överskott.

Allt går ut på att få det hela att gå ihop, rulla på. Och så fortsätter det, från år till år. Och så länge det går ifrågasätts förstås ingenting på allvar.

När kommunen verkligen hamnar i situationen att det måste göras saker, blir årsbudgetperspektivet ett hinder för meningsfulla åtgärder. Vi kan tala om ett årsbudgetens tyranni. Vi får felaktiga besparingar i budgeten och inadekvata reaktioner från dem som svarar för verksamheterna.

Tiden, verkligheten och ekonomin gör inga uppehåll mellan den 31 december och 1 januari. Alla meningsfulla förändringar tar flera år att genomföra och resultaten kan dröja ännu längre. Men i det kommunala ettårs-perspektivet är det redan på våren, då budgetarbetet startar, för sent att utreda, tänka, planera för nästa år. Ännu mindre kan en nämnd eller förvaltning, som under löpande år upptäcker att det inte går ihop, göra någonting meningsfullt, därför att kravet är att det ska gå ihop just i år.

Självklart utförs en del meningsfullt arbete i samband med budgeten. Det fattas en del beslut och det blir varje år en budget, utan vilken kommunen förstås inte kan fungera. Vi kanske inte ens kan undvara de ceremoniella dragen. De behövs för politiken, för att vidmakthålla tron på att förnuftet härskar, för att befästa den kommunala organisationens respekt för överheten och liknande nödvändiga samhällsbevarande saker. Mycket tydligt är att budgeten fyller det mänskliga behovet av trygghet, ordning, stabilitet.

9. Den riktiga ekonomin

I budgetdiskussionerna som de oftast förs finns vad vi skulle kunna kalla en aritmetisk kärna. Frågan och diskussionen gäller om vi ska ha 100 eller 110 enheter av något, exempelvis barnstugeplatser. Men själva detta något diskuteras inte; hur det ska se ut, vad det får kosta. Kakan är redan bakad.

Förstås skulle budgetarbetarna innan de griper sig verket an - vare det nu med osthyveln eller tårtspaden - intressera sig för själva anrättningarnas form, konsistens, smak. De borde också ägna en tanke åt vilka som stått för recepten och tillredningen.

Inte minst borde man förstås ägna uppmärksamhet åt gästerna på partyt - de kommunala servicekonsumenterna, och åt dem som betalar notan - de egna skattebetalarna.