De två primära administrativa nivåerna är kommunen - hela kommunen - och fältnivån - konkret den enskilda service- och arbetsenheten. En tredje naturlig nivå är bostadsområdet, den lilla stadsdelen, närområdet, grannskapet med några tusen invånare och gärna ett centrum med post, bank, affärer och offentliga inrättningar. Jag talar nu i huvudsak om barnomsorg, grundskolans låg- och mellanstadier, öppen åldringsvård och äldreservice, viss fritidsverksamhet, de små biblioteken.

Stora för kommunen gemensamma anläggningar som huvudbibliotek, inomhusanläggningar för idrott och bad, kulturhus, större servicehus för äldre ligger utanför den naturliga helheten bostadsområdet, de utgör naturliga storheter i sig.

Insikten om bostadsområdets betydelse, användbarhet, ja nödvändighet mer eller mindre tvingades på mig, när vi på socialförvaltningen sysslade med administration, styrning och planering inom barnomsorgs- och äldreserviceområdena.

Barnfamiljemas behov av barnomsorg kunde meningsfullt beskrivas bara på denna nivå; det var kunskap precis på den nivån vi behövde för att bestämma var nya barnstugor skulle byggas och vilka slag av avdelningar som skulle drivas varje år. Stadsdelen var den självklara nivån för att summera de individuella behoven, och planering på högre nivå var meningslös. Där tog skillnaderna i behoven ut varandra.

När det gällde den öppna åldringsvården fanns i stort sett inga skillnader mellan socialdistrikten vare sig när det gällde pensionärernas behov eller resursförbrukningen. Men på en nivå under distrikten kunde vi se mycket tydliga skillnader i behov och resursförbrukning. (Man kunde faktiskt till och med spåra de olika handläggarnas varierande sätt att hantera verkligheten.)

Den naturliga administrativa nivån bostadsområdet finns normalt inte representerad i den kommunala organisationen, men den finns i verkligheten.

Att bostadsområdet finns och skulle kunna användas i det kommunala arbetet är ingen ny tanke. Den dyker exempelvis ofta upp i form av att man ser att en sektoriell resurs — en barnstuga, en skola — skulle kunna utnyttjas för mer än att bara ge en specifik service.

Den breda diskussionen har förts inom samhällsplanerarkretsarna, där man talar om boendeservice, vilket till stor del är vanlig kommunal sektoriell service men sedd från andra hållet.

Nästan var man än börjar — i en sektor, i en viss inrättning, i ett servicebehov, i ett administrativt problem — hamnar man i bostadsområdet.

Det är inte alltid självklart hur man ska avgränsa bostadsområdet. Sätter man sig och gör en indelning av en kommun stöter man på att det här och där inte finns dessa naturliga, små sammanhängande områden som vi är ute efter. Bostäderna kan vara utspridda utan naturliga gränser och utan centrum, det kan finnas större orter som utgör en naturlig enhet. Det ser förstås också annorlunda ut i Norrlands inland jämfört med Stockholms innerstad.

Ofta finns dock något som utgör en geografisk och social realitet för de boende - man säger att man bor i det och det området.

Indelningen i olika bostadsområden är något välkänt bland invånarna

Det har också gjorts mera tekniska bestämningar som tagit sikte på antal invånare, 1.500 har jag sett i något sammanhang, 3.000 i ett annat. Samhällsplanerarna har också sysslat med hur långt avståndet mellan bostad och serviceinrättningar får vara och det har brukat bli 500 meter. Detta ter sig förstås mycket teoretiskt, och skriften Bostadens grannskap på 70-talet från Planverket eller Bostadsstyrelsen föranledde mycket hånfulla kommentarer från centerpartistema i den kommun jag arbetade.

Bostadsområdet är också en realitet för de kommunalt anställda. De som arbetar på barnstugor, skolor och i hemtjänsten blir åtminstone till någon del med i stadsdelens sociala gemenskap. Särskilt om de också bor där.

Närheten har särskild betydelse för gamla, barn och barnfamiljer. Bostadsområdet som administrativ nivå är då förstås särskilt intressant för barnomsorg, äldreservice, skolan — särskilt lågstadiet — bibliotek, fritidsverksamhet. Det är i stadsdelen som behoven finns, syns och kan hanteras.

I den kommunala styrningen har bostadsområdet den stora fördelen att det är fattbart och användbart både för kommunen och fältnivån. Det är en mötesplats för överhet och producerande personal, för politik och verklighet. En gränszon där det nödvändiga hårda kvantitativa tänkandet och agerandet kan möta verklighetens mjuka realiteter. Stadsdelen kan ta emot de "hårda" direktiven uppifrån och växla om dem till den icke mätbara verkligheten. Verkliga händelser kan summeras och bli fasta kvantiteter.

Duktiga tjänstemän tänker förstås redan i detta perspektiv och vi kan ha en planering exempelvis av barnomsorgen som i hög grad utgår från bostadsområdet, och som kanske rent av gjorts upp med de berörda lokala arbetsledarna. Detta behöver inte synas, det kan se ut som en hårt centraliserad verksamhet, där socialnämnden klubbar ett beslut för hur hela kommunens barnomsorg ska se ut. Men förslaget kommer från tjänstemän som hållit nära kontakt med föreståndarna i varje stadsdel.

I själva verket är det svårt att se att man kan driva kommunal mjukverksamhet utan att på något sätt ta in bostadsområdesperspektivet. Det borde inte vara möjligt.

Om vi ska formulera det mera tekniskt är bostadsområdet för det första en viktig nivå för styrningen, samordningen inom en verksamhetssektor. Vi kan kalla det en vertikal aspekt. För det andra finns den horisontella som är samarbete, integration mellan olika fältenheter - av samma slag eller sektorsövergripande.

5. Barnomsorgen i bostadsområdet

Barnomsorgen måste kunna anpassa servicen till barnfamiljernas individuella och kollektiva behov — idag och i morgon — och det är i bostadsområdet som detta kan ske, det är där behoven finns. Det spelar faktiskt ingen roll vilken formell organisation vi har — helt autonoma barnstugor eller en extrem centralisering — det som kommer ut i form av service mäts mot familjernas behov i bostadsområdet.

Det är förstås klokt att utgå från verkligheten och anpassa vår organisation och våra åtgärder till verkligheten. Vi ska utnyttja de naturliga och effektiva administrativa nivåerna. Vi måste göra saker i bostadsområdet.

Vi utgår från idén om servicealternativ. På många håll har man börjat att låta barnstugorna vara flexibla i sin service, exempelvis ge alternativ av olika längd. Inget finns att anmärka mot principen, men man kommer inte så särskilt långt om det hela ska ske inom ramen för den enskilda barnstugan. En barnstugas situation förändras inte så särskilt mycket även om en stor del av föräldrarna går över till deltid — lokalerna är kvar och personalbesparingarna marginella.

Den enskilda stugan kan inte ställa upp med alla de alternativ vi vill ha. Vi konstruerar ett enkelt exempel för att belysa det principiella problemet. Av 45 föräldrar på en barnstuga vill 25 ha service A, och tio vill ha B. Det kan nog ordnas. Men vi har också fem som egentligen skulle vilja ha C. Och det klarar inte stugan. Men i stadsdelen finns också två andra barnstugor med ungefär samma behovsfördelning, och för 15 "C-barn" går det att organisera verksamhet.

Ska man nå något mer än marginella effekter med servicealternativ krävs en hantering på bostadsområdesnivå. Det gäller för att kunna tillgodose de varierande behoven, för att kunna göra de organisatoriska konstruktionerna och för att också kunna ta hem vinsterna i form av lägre sammantagna kostnader. Det sista är förstås avgörande för hela tankens realiserande.

Vi ska helt enkelt för varje läsår organisera barnomsorgen i stadsdelen så att den på bästa sätt svarar mot behoven. Vilka servicealternativ som ska finnas har redan bestämts av kommunfullmäktige, det är en angelägenhet mellan kommunen och medborgarna. Vi organiserar och kombinerar dessa alternativ, lokaliserar dem till de olika barnstugorna, bestämmer öppethållandetider och etablerar också några procent flexiblitet.

Vi underlättar vår planering genom att kräva av föräldrarna att de i förväg anmäler sitt barnomsorgsbehov — vi har avskaffat köandet och förhoppningsvis har vi etablerat principen att alla barn ska tas emot. Det är inte orimligt att även barnomsorgsföräldrar får bestämma sig inför hösten hur de ska ha det med barnomsorg under det kommande året.

(Jag kan omöjligen se att en marknad med fria producenter kan åstadkomma detta, i vart fall inte utan avsevärt ökade kostnader. Däremot finns inga hinder för att en privat producent tar hand om hela ruljansen i ett bostadsområde.)