1. Rörelsen uppifrån och nedåt, utåt

Decentralisering, om vi ser det som en aktiv verksamhet, som förändring, synes handla om att flytta arbete, ansvar, befogenheter nedåt och utåt i en organisation. Det ska göras på ett definitivt och tydligt, utifrån synligt sätt. Man gör en strikt gränsdragning mellan den överordnade och den underordnade nivån.

Arrangemanget har en generell och bestående karaktär, det är en organisationsförändring eller ett systembyte. Varje nivå ska ta sin del av det totala ansvaret, det råder ömsesidiga förpliktelser, vi har inte ett enkelt över-underförhållande.

Ytterligare en precisering är självklar. Den mottagande nivån är alltid den direkt serviceproducerande fältnivån. "Resurserna ska ut till dem som klappar om lintottarna", sade John-Olle.

Det talas också om decentralisering när man vill göra facknämnder självständigare, eller till och med när man flyttar ansvar och arbetsuppgifter mellan kommunala förvaltningar. Det är förändringar inom den politiskt-administrativa sfären och de bör man se som sidledes förflyttningar —som det kan finnas goda skäl för. Men det ska inte kallas för decentralisering.

Det finns avarter av denna verksamhet som att skicka iväg arbetsuppgifter för att helt enkelt bli av med dem. Man kan till och med inrätta avdelningschefsnivåer — och kalla det för decentralisering. Från stadshuset är det samma avstånd till verkligheten oavsett vilken korridor man sitter i

Det stora exemplet på pseudodecentralisering är förstås kommundelsorganisationen. Anhängarna av denna idé hävdar förmodligen att kommundelsapparaterna är fältnivån. De som arbetar på fältet har ett annat perspektiv och ser nog mest att överheten har delat upp sig på två nivåer.

Jag försökte en gång i slutet på 70-talet förklara för en ledande kommunalpolitiker varför ett decentraliserat budgetansvar leder till lägre driftkostnader. Jag tog då som åskådningsexempel ett tillfälle, då jag en kall vinterdag var ute på en barnstuga tillsammans med en ingenjör från kommunens fastighetskontor. Fastighetsingenjören öppnade under vår rundvandring ett påslaget torkskåp, i vilket hängde ett (1) par små våta barnvantar. Han stängde vidare två fönster som stod ungefär kvartsöppna.

Min poäng i samtalet med kommunalpolitikem var förstås att om barnstugan "själva fick betala" för el- och värmeförbrukningen skulle det slöseri vi sett inte ske, och kommunen skulle få lägre kostnader. Men politikern reagerade annorlunda: "Ja det är för jävligt, jag har sagt åt dem på fastighetskontoret att de ska vara ute och kontrollera oftare."

Att låta folk ta ansvar är inte naturligt för alla, och jag är inte säker på att diskussionen skulle vara omöjlig ens idag. Men det är förstås så att man måste låta de omedelbara förbrukarna ha kostnadsansvar. Det är ett ytterligt primitivt förhållande, att detta inte är alldeles självklart i de offentliga organisationerna. Fria nyttigheter tenderar att hårdutnyttjas, åtminstone bevakar ingen av fri vilja och allmänt samhällsansvar att kostnaderna hålls låga. I vart fall inte så många att vi vågar bygga upp de administrativa systemen på dem.

Jag har också varit en ivrig decentraliseringsivrare och anser fortfarande att det ska decentraliseras. Men det framstår idag mindre angeläget att propagera för decentralisering än att höja fingret i luften och peka på begränsningarna, villkoren, svårigheterna.

Man ska förstås inte gå över den gräns där den stora organisationens förtjänster överväger, där central hantering är rationellare. Uppgiften är att förena fördelarna i den stora organisationen med förtjänsterna i den lilla "nästan självstyrande" enheten.

Jag vill slå ett kraftigt slag för den förkättrade regelstyrningen. Inget så enkelt, så befriande och så billigt som en god regel. Det är inte lätt att formulera förnuftiga regler, men det är absolut inte principiellt fel.

Det finns exempelvis helt oundgängliga regler som talar om för personal hur de ska bete sig i olika situationer, exempelvis om det börjar brinna, om någon skadas, om det blir inbrott osv. Regler kan också behövas mitt i en decentraliserad verksamhet för att lösa problem som är för svåra för den lokala enheten, för arbetsledarna i deras relationer med personal och konsumenter. Det är en stor uppgift för förvaltningen att ge de decentraliserade enheterna goda regler. Det är till och med en oumbärlig del av decentraliseringen.

Självklart kan politikerna inte decentralisera bort vad de behöver för att klara sina uppgifter gentemot medborgarna, skattebetalarna och konsumenterna. Kommunen ska komma ihåg sina skyldigheter som serviceansvarig, som avtalspart, och inte vara rädd för direkt och konrket beslutande när väsentliga behov hos konsumenterna behöver skyddas.

Ett förhållande som ofta bekräftades konkret under min kommunala praktik var det tillstånd av nivålöshet som rådde i kommunen. Frågor av den mest skilda art aktualiserades och hamnade på politikernas sammanträdesbord. De var som vrakgods på en strand, ilandflutna mest av en slump. Eller att någon lokaltidning hittat något "missförhållande". Och den andra sidan av saken: Kring det som egentligen är viktigt formulerades inga frågor, behandlades inga ärenden.

De kommunala diskussionerna kring decentralisering kan te sig nästan bisarra. Överhetens representanter sitter i sin verklighet och försöker bestämma över andras verklighet. Men, tittar man på vad det är de bestämmer över, rör det sig oftast om mindre viktiga saker, sådant som av tradition och slentrian brukar tas upp, sådant som de anställda väljer att föra upp, och någon gång sådant som dyker upp av ren tillfällighet eller därför att massmedia hittat något. De stora frågorna kommer inte upp på sammanträdesborden, men raden av småfrågor kan förstås ge en illusion av att styrning och beslutande pågår. Det borde finnas en känsla av osäkerhet hos den politiska och administrativa överheten, en gnagande oro över vad som egentligen sker därute.

Den andra sidan, den därute, kan också te sig förskräcklig med arbetsenheter, personalgrupper och enskilda anställda som lämnas åt sig själva utan krav på prestationer, redovisning och kontroll. Ja, ibland utan att överheten överhuvudtaget tycks intressera sig. En distriktssköterska sade en gång förbittrat till mig att de skulle kunna stänga mottagningen och gå hem. Det skulle dröja åtminstone några månader innan någon på landstinget skulle sakna dem.

Barnstugor, socialarbetargrupper och i något mindre utsträckning hemvårdsgrupper har generellt sett en fantastisk frihet i arbetet. I hög utsträckning gör de som de tycker.

Egentligen är det så här med decentraliseringen och helt allmänt med ordningen inom det kommunala:

• Vi behöver inte bara en rörelse från centrum till periferi, från överhet till underlydande. Vi behöver också beslut, planering, styrning, åtgärder av den ansvariga överheten.
  
• Centralisering och decentralisering är inte två konträra krafter som kämpar om en given mängd avgöranden.
  
• Centralisering och decentralisering bör ses som två sidor av samma mynt, de utgör förutsättningar för varandra, vi kan inte ha det ena utan det andra.

Med centralisering menar vi då förstås inte några administrativa avarter, utan helt enkelt att överheten ska styra därför att den har ansvaret. De som arbetar i verksamheterna måste få bestämma i sin egen verklighet, annars kan de inte sköta sin uppgift.

Vi är inte ute efter kompromisser, vi behöver både de "hårda" politiska besluten och vi behöver det "mjuka" hanterandet ute i verkligheten. Uppgiften är att etablera system som klarar båda kraven.

Strängt taget är det fel att betona förändringen från något till något. Jag har ovan skrivit att decentralisering uppfattas som en rörelse uppifrån och nedåt, utåt. Det perspektivet är för "snålt", och det sägs då ibland att man ska börja nedifrån, utgå från ett tänkt absolut decentraliserat tillstånd och sedan får man från detta göra avvikelser.

De som vill ha besluten på högre nivåer, har bevisbördan enligt detta tänkande. Det finns skäligen meningslösa satser som att "beslut ska tas på lägsta möjliga nivå", och vi hör nu ofta talas om subsidiaritetsprincipen i den europeiska gemenskapen. Risken finns att det även då kan bli fel, man tänker så att säga bara i en riktning.

Vi ska helt enkelt sträva efter att hitta eller etablera "rätt" nivåer för de olika slagen av beslut och avgöranden. Och det är inte förändringen, rörelsen eller processen som är viktig, utan det permanenta tillståndet — den harmoniska eller naturliga "vertikala balansen, eller vad vi nu vill kalla det.

Två hjälpsatser till detta: