Politikerna ska hantera två världar: invånarnas, konsumenternas, skattebetalamas värld å ena sidan, och å den andra den kommunala serviceapparaten. Det är viktigt att vara medveten om problematiken i detta. Kraven från den politiska, demokratiska, debatterande organisationen måste samsas med dem som ställs av serviceproduktionen

Politiken och demokratin måste få fungera utifrån sina behov, politikerna måste på sitt sätt kunna diskutera och prioritera bland behoven i samhället. Men sedan ska de också styra servicen, och de måste då välja former som är förenliga med de krav som verksamheterna ställer. De politiskt grundade budskapen måste nå fram, vara förståeliga och omsättas i handling.

Vi kan gå ett steg till och säga att den primära uppgiften för politikerna är att styra serviceproduktionen, men det finns vissa restriktioner och krav på former, därför att kommunen ytterst är en demokratisk organisation. Kanske finns det rent av fördelar i styrningshänseende med att överheten är politiskt legitimerad och umgås inbördes i åtminstone i princip öppna och demokratiska former.

Det är vanligt att säga att politikerna ska styra tjänstemännen. Många ser gränsdragningen mellan politiker och tjänstemän som den viktigaste dimensionen i den kommunala organisationen.

Inom mål- och resultatstyrningen, den idag helt dominerande styrningsmodellen talar man om att politikerna ska ange vad, de anställda ska sköta hur.

Men i den formella kommunala organisationen - den som regleras av regeringsform och kommunallag - är den väsentliga gränsdragningen inte den mellan politiker och tjänstemän. Grundläggande har vi två slag av kommunala politiker: De folkvalda som sitter i kommunfullmäktige och utövar kommunens beslutanderätt och de förtroendevalda, som sitter i nämnderna och som utsetts av sina kamrater i fullmäktige och partiorganisation.

Den primära gränsen går inte mellan politiker och tjänstemän, utan mellan organ och funktioner.

Det är nyttigt att börja i denna formella ända. Ska vi komma någonstans när det gäller att ordna upp den kommunala styrningen bör vi inte börja i oklarheter och flummighet.

I alla organisationer tenderar exekutiven att ta över makt från representationerna. Överallt förs diskussioner om hur man ska vända på den utvecklingen, men det brukar sällan bli något annat än symboliska åtgärder.

I kommunerna har kommunfullmäktige försvagats på bekostnad av kommunstyrelsen och facknämnderna. Kommunstyrelsen har förlorat mot facknämnderna (även om det nog finns andra upplevelser) och nämnderna är i underläge gentemot förvaltningarna (även här kan det finnas andra erfarenheter och tolkningar).

Om vi nu vill förstärka kommunen, återställa en förlorad balans, etablera ett rimligt förhållande, bör vi, även om det kan verka naivt, börja med kommunfullmäktige

Vi kan teckna två alternativa förhållningssätt av kommunfullmäktige, två sätt av faktiskt beteende. I det ena ger kommunfullmäktige grovt fördelade pengar till nämnderna, som sedan utformar verksamheterna, fattar nödvändiga beslut och till och med tar på sig det politiska ansvaret inför medborgarna.

Kommunfullmäktige gör egentligen enbart en grov fördelning av tillgängliga resurser på olika behov hos befolkningen eller rent av till förvaltningsorganen utan att göra några som helst bestämningar.

I det andra är det fullmäktige som beslutar om verksamheternas omfång, kvalitet, former, anvisar de medel som erfordras och ger nämnderna i uppdrag att verkställa besluten och i övrigt sköta det löpande. Det är ingen liten skillnad mellan dessa två handlings- och förhållningssätt.

När det sedan ibland inte ens anses så särskilt klandervärt att överskrida anslagen (nämndmajoriteten skyddas av sina partikamrater i kommunstyrelse och kommunfullmäktige), börjar det nog se ut som att det inte så mycket är den kommunala organisatoriska modellen det är fel på, utan hur den hanteras. Den kommunala modellen är bra, men så bra är den inte att den tål vilken behandling som helst.

Lagen säger och demokratin kräver att de viktiga besluten fattas i kommunfullmäktige, att det är de folkvalda som å invånarnas vägnar styr och ställer.

Nu kan man kanske säga att det är bara avsigkomna kommunaljurister och demokratiromantiker som bryr sig om sådant; vi måste vara rationella, kommunen måste drivas efter företagsmässiga principer, det måste gå undan när kommunkoncernen agerar.

Men det är inte bara formellt riktigt och demokratiskt trevligt att kommunfullmäktige verkligen styr nämnderna, det är faktiskt rationellt. Det är rent av nödvändigt om vi ska kunna förändra den kommunala verkligheten. Vi behöver ett stort mått av kommunala interventioner om vi ska kunna styra den utgående servicen.

Ingen har kommit på tanken att nämnderna skulle besluta om den kommunala utdebiteringen, det är också självklart (och lagfäst) att det är kommunfullmäktige som bestämmer taxor och avgifter. Det är knappast mindre viktigt att bestämma vad medborgarna ska få för sina pengar.

I alla grundläggande frågor kring relationen mellan kommunen som serviceproducent och invånarna som konsumenter och skattebetalare är det bara kommunfullmäktige som har legitimitet.

Det finns också mera tekniska eller rent av taktiska aspekter. Många frågor har betydelse utöver den sektor inom vilken de väcks och normalt behandlas. De viktiga frågorna kring ekonomi och service är inte sektoriella, eller de kan åtminstone med fördel formuleras och hanteras på en nivå ovanför sektorerna. De är eller bör betraktas som kommunala frågor. Det är kommunen som ska formulera och besvara frågorna, inte sektorsorganen och de olika professionella kulturerna.

Vi bör också utnyttja den dignitet som vidlåder beslut i den folkvalda församlingen. Kommunfullmäktigebeslut är svårare att ändra och motsätta sig. Det underlättar förstås för den nämnd som ska företa obehagliga saker i en verksamhet, något som drar fram demonstranterna, att i ryggen ha ett tydligt beslut i den valda församlingen att hänvisa till. Idag är standardförsvaret att det saknas pengar, men opponenterna vet förstås att det finns pengar på andra anslag. Om kommunfullmäktige har gjort de grova verksamhetsbestämningama har debattläget ljusnat betydligt.

Kommunfullmäktige har legitimitet och helhetsansvar. Det är det som erfordras för att kunna prioritera mellan invånarnas behov och utforma de nödvändiga politiska direktiven till nämnderna. Att sådant idag inte synes behövas är faktiskt en indikation på att det finns gott om pengar i kommunerna. Inga svåra (riktigt svåra) beslut behöver fattas.

Det är helt enkelt absurt att vi har ordningar där verksamheter eller organisatoriska enheter bara får pengar Det är inte egendomligt att kostnaderna rasat i höjden. På ett eller annat sätt måste man etablera ett samband mellan medelstilldelning och prestationer - även om de enkla målstyrningsmodellerna inte fungerar.

Vi behöver en annan ordning och en annan balans i det kommunala arbetet. Kommunfullmäktige och nämnd måste dela ansvaret på ett smart och konstruktivt sätt, annars får vi inga bra förändringar.

Nämndordförandena ska inte efter budgetbesluten klaga över hur "tufft" det kommer att bli att klara hem budgeten. "Tuffheten" har kommunfullmäktige tagit ställning till, dvs den har talat om vad som ska göras. Kommunfullmäktige ska inte bara göra anslagsnedskärningar och begära av nämnderna att vidta erforderliga åtgärder.

Och, inkommer en nämnd under löpande budgetår med framställning om tilläggsanslag utan att de har avvikit från de ursprungliga direktiven kan kommunfullmäktige inte bara säga nej. Kommunfullmäktige måste då tala om vad som ska göras eller inte göras, eller anvisa ytterligare medel.

De driftansvariga nämndernas ska också bestraffas om de gjort fel, exempelvis överskridit budgeten. Den kommunala modellen bygger på att så sker och det är bara att läsa i kommunallagen för att få veta vad som gäller.

I ett första led av svaret på frågan vem ska styra vem har vi alltså etablerat att kommunfullmäktige ska styra nämnderna; de folkvalda ska styra de förtroendevalda. Detta bör väl knappast ses som någon sensationell upptäckt, men förtjänar i dagens diskussion tydligen att påpekas.

När vi talar om kommunfullmäktige handlar det i praktiken om kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen är regering och ska leda och ta initiativ Utifrån parlamentarismens principer och politikens nödvändigheter är det i kommunstyrelsen som den reella makten och det praktiska politiska ansvaret finns.

Administrativa konsulter och likasinnade brukar tala om kommunledningen (ofta är det uppenbart att man med bristande kunskap om de kommunalrättsliga förhållandena gör en direkt överföring från det privata näringslivet).

Det är inte helt klart vad eller vilka som ska inrymmas i kommunledningsbegreppet; ibland torde man avse hela kommunstyrelsen, ibland dess majoritet, dess arbetsutskott eller rent av ordföranden ensam. Det kan också syfta på kollektivet av styrande kommunalråd och i praktiken måste vi ha med de närmaste högre tjänstemännen. Praktiskt och politiskt avgörande är att det är här vi hittar partiernas ledande män och kvinnor.

Men kommunstyrelsen är inte överordnad nämnderna i vanlig bemärkelse utan, för att hitta en enkel formel på ett komplicerat förhållande, på det sätt som kommunallagen anger.

Kommunstyrelsens makt och styrka riktar sig i mycket inåt den kommunala organisationen, den är inte så väl lämpad för de offentliga striderna. Även kommunstyrelsen behöver kommunfullmäktige för att kunna stå emot opinionsstormarna. Kommunstyrelsen ska arbeta genom fullmäktige.

Kommunstyrelsen måste styra de stora behovs-, verksamhets- och serviceområdena på ett övergripande men konkret plan. Och kommunstyrelsen ska styra, inte som man brukar säga med hela handen, utan med båda händerna, dvs både verksamhet/service och ekonomi. Den reala ekonomin ligger i servicens utformning och verksamheternas organisation och utfallet är de kommunala finanserna.

Det ska inte tolkas som att kommunstyrelsen ska lägga sig i men kommunstyrelsen ska vara med i de sammanhang där viktiga servicefrågor diskuteras (och absolut inte vänta på de färdiga förslagen som bara ska "finansieras"). Kommunstyrelsen bör med fördel vara den instans som ställer frågor, tar initiativ, formulerar problem.

Kommunstyrelsen bör också ta ett samlat grepp (i praktiken organisera under sig själv) sådant som ekonomifunktionen, statistikproducerandet, lokalhanteringen, personaltjänst och åtminstone en del av det allmänna utredandet.

För många torde detta låta tämligen förskräckligt. Men det finns inget odemokratiskt i att de organ som är de främsta enligt kommunallagen, kommunfullmäktige och kommunstyrelsen, och som står närmast medborgarna faktiskt styr. Det är nog vad demokratin och verkligheten kräver.

Idag händer det att frågor smygs genom den kommunala organisationen eller drivs fram snabbt. Folket ser inte vad som håller på att ske eller hinner inte med. Och så kommer motståndet, demonstrationerna efteråt, när grävskoporna redan är på plats. Detta är politiskt mycket oklokt.

Ska vi göra stora förändringar måste kommunen ha medborgarna med sig, och det kan bara ske genom att man kommunicerar — mycket och länge. (Och sedan fattar besluten i KF och ingen annanstans.)

För att kunna hantera särintressena måste politikerna uppbåda allmänintresset och folkviljan. Vill de åstadkomma saker är det till slut helt avgörande att medborgarna inte bara är positivt inställda utan aktivt engagerade för förändringarna. Och det kräver förstås en annan reformeringsstrategi än att sitta i slutna rum på hösten och dra bort fem procent här och lägga ned en barnstuga där.

Politik i kommunala sammanhang ska vara något mer än att partierna internt kommer fram till ställningstaganden som man sedan konfronterar de andra med. Det ska också handla om lekmannainflytande, lokal demokrati, konsumentmakt, förankring i verkligheten.

Den offentliga debatten kring den kommunala demokratin är omfattande men inte särskilt konkret och meningsfull. Grundproblemet är ju att den kommunala politiken idag inte styr så särskilt mycket och då finns det heller ingenting att vara demokratisk omkring.

De kommunala politikerna måste prata med folket, men de bör inte göra det förrän de har något viktigt och intressant att säga.

7. Kommunaljuridiskt appendix (2002)

Dvs jag vill bara notera att det finns för kommunaljuridiskt intresserade utomordentligt intressanta spörsmål kring förhållandet fullmäktige-nämnd. Det skulle föra för långt att här tränga in i historien och diskussionen, och jag är inte jurist. Kritisk granskning av den kommunalrättsliga utvecklingen finns bl a i "Kommunallagen" av Paulsson, Riberdahl, Westerling, Stockholm 1997 och i "Intern kommunal kompetensfördelning" av Johan Höök, Stockholm 2000.

Både utplånandet i lagtexten av skillnaden mellan folkvalda och förtroendevalda samt det vidlyftiga överlåtandet av beslutsrätt från fullmäktige till nämnder torde ha att göra med den våg av ekonomiska styrmodeller som drabbat oss de senaste decennierna.

I framställningen ovan försöker jag alltså hävda att det är oklokt av en kommun att utforma sin organisation och sina arbetssätt efter dessa idéer. Redan av egenintresse bör en kommun bete sig ungefär som beskrivs i 1977 års kommunallag.