Att vi som individer, funktionärer och intressenter ser på den kommunala verksamheten och den kommunala organisationen ur olika perspektiv är förstås ofrånkomligt.

Kommunalrådet, personalchefen, barnomsorgsinspektören, barnsköterskan, daghemsbarnföräldern ser på den kommunala barnomsorgen från olika utsiktspunkter, har olika intressen, de kan inte se precis samma saker. Så långt är det självklart och tämligen ointressant, på något annat sätt kan det inte vara, och det är inte mycket att göra åt.

Men på överheten kan vi formulera ett krav om att vidga synvinklarna åtminstone så långt egenintresset sträcker sig.

Inget företag har råd till eller skulle komma på tanken att negligera det som sker på fabriksgolvet och i marknadsföringen för att i stället ägna krafterna åt huvudkontorets inre organisation och sociala liv. Men det är nog ändå vad som i realiteten sker i de svenska kommunerna.

Alla "vet" hur den officiella kommunala organisationsbilden ser ut - den som avbildar kommunala organ och förvaltningar i form av rektanglar och med förbindande streck. Den är förstås ritad uppifrån och den blir ett raster genom vilket vi betraktar verkligheten. Bilden bestämmer i mycket vad vi överhuvudtaget ser och vad vi bedömer som viktigt.

Organisationen och bilden av den tenderar att ersätta verkligheten — allt formuleras och relateras inom denna ram. Den riktiga verkligheten därute blir något avlägset som man sällan kommer i direkt kontakt med.

Antitesen till den officiella organisationsbilden kan man finna hos fältpersonal: hos hemvårdsbiträden, förskollärare, idrottsplatsvaktmästare (om de nu inte gått på internutbildning och lärt sig hur en kommun ska anses vara organiserad). Det som de framför allt ser är gränslinjen mellan den politiska och administrativa apparaten å ena sidan, och å den andra den egna arbetsgruppen, yrkesgruppen, den egna konkreta verkligheten.

De ser organisationen underifrån: "Vi som jobbar på fältet", i elaka stunder: "Vi som jobbar" kontra "förvaltningen", "stadshuset" . De vet förstås vem som är förvaltningschef och rent av vad kommunalrådet heter, men de har inga kunskaper om eller intresse för subtiliteterna i stadshusvärlden. Antagonistiska hållningar är inte ovanliga: "Vi" kontra "dom däruppe" — överheten, rent av fienden.

Fältpersonalens organisationsperspektiv är förstås också ensidigt, och det kan i många sammanhang vara olämpligt. De besitter inte några särskilda insikter eller har något slags moraliskt företräde. Men det är deras verklighet som är viktig, inte stadshusets.

Vi har alltid något slag av vertikal organisation och det viktiga är att hitta tyngdpunkterna, de nivåer där de stora avgörandena sker eller bör ske. I den kommunala organisationen är det i det här fundamentala avseendet enkelt.

Det finns två självklara och primära organisatoriska nivåer i en kommun, vare det hela kommunorganisationen eller en verksamhetssektor. Den första är hela kommunen som exempelvis kan vara representerad av kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, facknämnden eller förvaltningen.

Den andra är fältnivån med den servicegivande personalen och organisatoriskt de olika serviceenheterna; skolan, barnstugan, vårdbiträdesgruppen med sina chefer — föreståndarna eller rektorerna eller resultatenhetscheferna.

Kommunen — och ointressant i vilken skepnad — finns obestridligen, och det finns förstås då också frågor som måste eller bör avgöras i det sammanhanget och i det perspektivet — kommunens frågor måste avgöras av kommunen.

Kommunen är den enda ekonomiska personen på arenan, det är kommunen som tar in skatt och sluter avtal osv. Om det överhuvudtaget finns något sådant som politiskt, ekonomiskt och juridiskt kommunalt ansvar måste det utövas på hela kommunens nivå, det kan inte lösas upp, kan inte decentraliseras.

Åtminstone tidigare var det vanligt att tala om det odelade ansvarets princip - dvs allt politiskt ansvarsutövande skulle avse hela kommunen - som något fundamentalt. Och det primära är alltså inte vilken organisatorisk enhet eller person som beslutar eller agerar; det viktiga är helhetsrepresentationen.

Fältnivån är självklar därför att det är där saker händer. Servicegivaren möter konsumenten och det är där kostnaderna finns.

Kommunen och fältnivån är naturliga organisatoriska nivåer, de finns oomtvistligen, de utgör starka och ofrånkomliga realiteter. Vi kan då också rimligen säga att de är effektiva, på de nivåerna kan man fatta beslut och göra saker.

Det kan förefalla trivialt med dessa två naturliga administrativa nivåer: "Självklart, men vadå?" Betraktar vi den existerande verkligheten med den ansvullna stadshusadministrationen, de flitigt sysselsatta ekonomerna och personaladministratörerna och därtill lägger den nu aktuella kommunala reformverksamheten, börjar det nog dock framstå som oundgängligt att hitta tillbaka till i och för sig enkla perspektiv.

Det grundläggande är att kommunen är en organisation - en enhet och en helhet - i vilken det stoppas in pengar och ut ska komma service till invånarna. Det som sker däremellan har inget egenvärde. Jag vågar påstå att detta också är invånarnas naturliga och oföränderliga inställning - de ger iväg sina pengar till kommunorganisationen och förväntar sig att det kommer ut service. Hur kommunorganisationen beter sig i de inre sammanhangen är inte särskilt intressant.

Det administrativa och demokratiska men mycket teoretiska idealet vore att etablera direkt kontakt mellan kommunen och fältnivån. Vi vet att det inte går, även om det kunde vara nog så nöjsamt med barnstugeföreståndare direkt pläderande inför kommunfullmäktige, exempelvis.

Men vi ska inte tappa bort drömmodellen, och vi bör därför åtminstone i förstone och en bra lång tid betrakta alla mellannivåer som principiella misslyckanden. Vi ska i vart fall inte, som sker när man etablerar kommundelsorganisation, upphöja det som finns på mellannivån till mål och mening.

När vi organiserar eller överhuvudtaget beter oss ska vi börja med kommunen och med fältnivån. När vi bestämt vad fältnivån ska hantera och vad kommunen måste förbehålla sig, kan vi börja se på vad som kan behövas däremellan. Mellanledens uppgift är principiellt alltid att vara transportörer, översättare, grossister, medhjälpare, rådgivare.

Det är de två primära nivåerna som bestämmer villkoren för de övriga, mellannivåerna ska anpassa sig till kraven från serviceproduktionen å ena sidan, och å den andra till behoven hos den politiska makten, till kommunen.

5. Det stora och det lilla sammanhanget ska förenas

Förändringsvågen med autonoma serviceenheter ger oss på lägsta nivån starka komponenter. Oavsett om de privatiseras eller inte kan man resa frågan om de finns kvar i den kommunala organisationen, eller - om vi vänder på det - om kommunen kan anses utgöra en organisation enligt vedertagna definitioner.

Men den grundläggande kommunala organisatoriska uppgiften är att förena det stora och det lilla sammanhanget - den stora kommunala organisationen med den lilla enheten på fältet, den hårda ekonomiska kommunala verkligheten med den mjuka serviceverklighet, som vi vill att konsumenterna och personalen ska få ha (kvar).