352. De kommunala politikerna (1994)
1. Maktens hjärta
Några spridda och högst personliga tankar kring den kommunala politikern: Den första tiden av min kommunala karriär levde jag i föreställningen att det fanns en yttersta makt i kommunen, någon eller något som till slut ändå tog ansvar. Inget riktigt dåligt kunde inträffa för då skulle denna instans gripa in, oberoende av intressen, stämningar och känslor, och ställa till rätta. Den här föreställningen var inte särskilt medveten, makten var inte lokaliserad; hade jag blivit tillfrågad hade jag väl sagt att det var XX, eller att det yttersta ansvaret fanns i kommunstyrelsen, dess arbetsutskott (eller i arbetarkommunens styrelse eftersom det var en kommun med absolut socialdemokratisk majoritet). Det var med en närmast hisnande känsla som jag till slut insåg att det inte fanns någon fast punkt, att det som skulle vara kärna internt karakteriserades av samma kaos som yttervärlden. Denna personliga resa till maktens centrum kan kanske jämföras med de förändringar som fysikens världsbild genomgått: Från Newtons mekaniska lagar ( ungefär den tid då jag studerade statsvetenskap och offentlig rätt) till atomfysikens prydligt snurrande elektroner (motsvaras av inväxandet i den kommunala politiska och administrativa apparaten) och till slut kvantmekanik, där ingenting är riktigt säkert eller stabilt. En psykoanalytiker kanske i stället skulle tala om förlust av fadersbilden. Mycket naivt var det i vart fall.
Kommunalpolitiker skiljer sig knappast från politiker i gemen, de har samma "naturliga" politiska instinkter. De är heller inte mer än människor, kanske är de till och med mer mänskliga än folk i allmänhet. De drömmer förstås om att göra något, och de tycker inte särskilt mycket om att sitta bakom skrivbordet och läsa, tänka, skriva. De vill ha action. Den kommunala mjukservicen bjuder svåra och oglamorösa frågor. I brist på annat får det bli sammanträden, utspel, uppvaktningar, presskonferenser. Även det formella beslutsfattandet förväxlas ofta med verkligt handlande. Och så kan man skriva politiska handlingsprogram.
3. Att göra sådant som ser bra ut En ekonomisk skola —public choice — hävdar att politikerna i avgörande mån drivs av behovet att vinna röster, särskilt från marginalväljarna, som måste ges godsaker om de ska rösta rätt. Jag tror inte att denna teori har någon större relevans i den svenska kommunala politiken annat än marginellt och punktvis. Däremot finns en tendens —mycket mänsklig, naturlig och säkert ibland nödvändig — hos kommunalpolitikerna att välja alternativ som ser bra ut, som är lätta att förstå, försvara och propagera för, i stället för ett som verkligen förändrar något. Riktiga reformer har ofta egenskaperna att vara krångliga, svåra att förstå och försvara, ha verkningar först på lång sikt och att vara osäkra när det gäller det exakta utfallet.
Ett påfallande drag är politikernas ointresse för vad som händer efter besluten i församlingar och nämnder. Det kan vara förståeligt, processen fram till beslutet upplevs som besvärlig. Det är naturligt att andas ut när man nått fram till det som politikerna uppfattar som målet och slutpunkten. Men det är faktiskt så, att fattade politiska beslut inte blir verkställda, eller de verkställs på ett icke förutsett sätt, eller verkställandet förhalas eller förvaltningen gör några skenmanövrer. Men politikerna håller fast vid tron på att den enkla modellen fungerar: de beslutar och tjänstemännen gör exakt vad som beslutats. Politikerna är själva inte oskyldiga till att verkligheten så ofta ser helt annorlunda ut. Ofta är de kommunala besluten inte ägnade, och ibland inte ens avsedda, att utlösa verklig handling. De är till för att lösa politiska problem eller att helt enkelt utgöra politiska manifestationer. Och vi kan ha situationen att beslutens karaktär är obestämd och det ger utrymme åt förvaltningsapparaten som alltid på något sätt måste hantera verkligheten.
5. Ointresset för det som hänt Kommunala politiker tycker inte om att se bakåt eller att ens diskutera de aktuella obehaglighetema. Så är vi kanske alla mer eller mindre men i kommunerna får det konsekvenser. Man vill inte ens diskutera föregående års bokslut, vilket man dock, nästan överdrivet, gör i det privata näringslivet. Alla tänkare på området, och även politikerna själva, talar om hur viktigt det är att man diskuterar boksluten och vad som ligger bakom dem, men där slutar det. Det upplevs som att göra något fult i eget bo. Man vill inte kritisera sig själv eller kamraterna i partiet eller ens för allvarligt de politiska motståndarna. Politiker sysslar inte med det som hänt, och de förstår därför heller inte så mycket av det som händer och kan förstås då heller inte göra så mycket framåt. Även om man skulle tvingas erkänna ett misslyckande, vill man inte gräva i det, analysera, komma fram till varför. Man konstaterar att "det gick inte så bra" och snabbt kastar man in något nytt. Vi upplever nu detta i extrem form, när systemen avlöser varandra snart nog med några månaders intervall. Politikers förmåga att bara stryka över och gå vidare är beundransvärd, men det tyder också på att de inte vet vart de är på väg. Det är förstås allmänmänskligt: vi vill så gärna att allt ska vara bra, att det vi gör och har gjort är meningsfullt. Mycket få orkar med en riktig granskning av det förgångna. Men kommunalpolitikerna skulle behöva orientera sig i tillvaron, de skulle behöva ägna sig åt den egna kommunen och inte minst det som hänt där de senaste årtiondena ("Gräv där du står!") i stället för att inspireras av händelser i Östeuropa eller av okunniga konsulter. Man ska gräva där man står, inte för att de historiska sedimenten skiljer sig så mycket frän kommun till kommun, men därför att insikt som leder till handling kan bara tillägnas i kontakt med verkligheten, genom erfarenhet, genom konkreta upplevelser.
Det är inte bara så att politikerna styr serviceverksamheterna dåligt, det är till och med så att de undviker att överhuvudtaget syssla med de inre kommunala förhållandena — jag talar nu i första hand om de "tunga" männen och kvinnorna i kommun- och partiledningarna. Ledande kommunalpolitiker tycker i allmänhet inte om det inre arbetet, särskilt inte det som rör mjukservicen och i all synnerhet inte socialtjänsten. Det är mycket roligare att bygga mässhallar, industrilokaler, idrottsarenor, att köpa och sälja fastigheter, expropiera mark, att umgås med departement och näringsliv. Man tycker om satsningar, man vill vara och man vill representera en kommun som expanderar, som är "framåt", som "tror på framtiden". Man vill gärna göra saker som syns, som har en konkret karaktär av framåtskridande. Inget är förstås så synligt och påtagligt som nya byggnadsverk. Mycket av detta är säkert samhällsnyttigt och en del kanske måste göras ändå. Givetvis kan inte en kommunstyrelseordförande framstå som ointresserad av näringsliv och sysselsättning. Chefen för Vattenfall uttryckte en gäng att man kan investera lika mycket i en sparad kilowattimme som i en producerad. Det låter som en djupsinnighet eller som en banalitet. Det är förstås en ekonomisk självklarhet — husmorsekonomi. Om vi överför denna enkla tanke till den kommunala sektorn kan vi jämföra inre förändringar, kostnadssänkningar eller serviceförbättringar, i storleksordningen tio miljoner med etablerandet av en ny framgångsrik medelstor industri. För kommunen som ekonomisk organisation kan de två företeelserna vara likvärdiga. Men det finns knappast någon kommunalpolitiker, som skulle välja de tio miljonerna i inre utveckling före industrietableringen, även om den senare skulle vara osäker. (I verkligheten är jämförelsen förstås mycket komplicerad, och frågan kommer aldrig att formuleras på detta direkta sätt. Jag vill bara på detta möjligen tvivelaktiga sätt åskådliggöra en benägenhet att värdera och handla i en viss riktning.) Det viktiga för en kommuninnevånare är kommunalskattens höjd och servicens standard. Han är vanligtvis inte särskilt intresserad av, eller kan till och med hysa ovilja inför, den yttre expansionen och dess i stadsbilden synliga frukter. Och det är de i kommunen redan boende som röstar, inte potentiella inflyttare. Näringslivstillvända, expansionsglada kommunalpolitiker skulle kanske göra klokt i att erinra sig vilka som valt dem och vilka som kommer att rösta nästa gång. Det är faktiskt så att en kommuns primära uppgift inte är att expandera utan att ombesörja de för kommunmedlemmarna gemensamma angelägenheterna. Det är själva den kommunala idén.
Att den lokala politiken inte styr så särskilt mycket var för mig tidigare så självklart att det knappast behövde beläggas, det låg i öppen dager och från detta kunde diskussionen börja. Jag var så naiv att jag trodde att politikerna själva insåg situationens allvar, och att de skulle tycka om reformer som förbättrade detta ledsamma tillstånd. Så småningom lärde jag mig — genom tämligen bittra personliga erfarenheter— att detta inte alls var självklart. Politiker tror faktiskt att de styr, i vart fall tycker de illa om varje antydan om att så inte skulle vara fallet. Självklart är de då inte heller särskilt entusiastiska inför reformer på detta fält. Deras uppgift i livet, det som ger legitimation åt deras existens, är att styra, att fatta beslut. Det är då inget långt steg till att tro, eller åtminstone utåt hävda, att det är vad de gör. Det är omöjligt att utan vådliga konskekvenser säga något annat. Och de säger också väldigt ofta att de styr, att det är deras privilegium (och "ingen tjänsteman ska ... "). Sent på kvällen och gärna i det kända sammanhanget av skål och vägg kan man få höra medgivanden om hur vilsna de känner sig, vilken respekt, rent av rädsla, de kan känna inför tjänstemännen. De kan bekänna en allmän känsla av maktlöshet och uttrycka att de egentligen borde sluta med det kommunala, det går ändå inte att åstadkomma någonting. Och så vidare. 8. Detaljstyrandet Det ter sig då paradoxalt att många anställda och utomstående tror och många upplever att politikerna styr mycket, rent av för mycket. Politikerna lägger sig i detaljer. Åtminstone tidigare kunde man få uppleva diskussioner där politikerna försvarade ett centraliserat beslutsfattande, att beslut ska fattas i de kommunala nämnderna, att överhuvudtaget ingen annan än politiker kan fatta beslut, med motiveringar av typen "vi måste hålla greppet, det är vi som har ansvaret", medan chefer (försiktigt) och anställda i någon representation eller indirekt genom administrativa konsulter talade kinderna rosiga om hur bra det är med decentralisering, att beslut fattas bäst av dem som står nära eller helst befinner sig inne i verksamheterna. Politikerna tror att det de sysslar med vid sammanträdesborden ska försvinna ut till sammanhang där de inte känner sig hemma, Personalen är rädd för att en osynlig, säkert okunnig, och sannolikt opåverkbar överhet ska sitta och bestämma över dem själva och deras arbete. Vi har nu fått en hel reformlinje, till och med uttryckt i kommunallagen, som utgår från "den skadliga detaljstyrningen" och som vill begränsa politikernas beslutande till att avse medlen för verksamheten. Vem har stått för den verklighetsanalys som lett fram till detta? Kommunalpolitikernas lust att lägga sig i detaljer kan förstås ibland vara störande. Men inte mer, det är som enstaka myggbett en vacker sommarkväll, det är inte ett viktigt drag, inte ens för de omedelbart berörda tjänstemännen. Diskussionen kring detaljstyrningen föder fula frågor om de som ivrigt sysselsätter sig med dessa aspekter begriper så mycket av den verklighet de är satta att hantera. Problemet är inte att politikerna behandlar små frågor, problemet är att ingen tar sig an de stora, och de små står inte i vägen.
|