Kommunerna har dubbla ledningshierarkier: Den politiska med de olika ordförandena och förvaltningsapparaten med förvaltningscheferna. Förhållandet mellan den politiska ledningen och tjänstemannacheferna kan redan på det formella planet skilja sig mellan olika kommuner.

Vanligen brukar man rita den kommunala organisationen i form av nämnder med förvaltningarna som vidhängande och underordnade enheter till respektive nämnd; förvaltningen ses som en utväxt av nämnden. Det primära organisatoriska delningsstrecket går mellan nämnderna. Men man kan också dela horisontellt över hela kommunen och vi får å ena sidan den politiska organisationen och å den andra den samlade förvaltningsapparaten.

Chefernas ställning påverkas förstås av detta. Är de direkt underordnade sin nämnd blir de självständiga, de blir förvaltningschefer och förvaltningssektorerna kan te sig som kungadömen. I det andra alternativet blir de avdelningschefer under kommunens ledande tjänsteman — och det är förstås något annat.

Det handlar förstås grundläggande om skillnaden mellan stora och små kommuner. I en stor kommun har vi förvaltningschefer som gärna kallas för direktörer. I den lilla kommunen skulle detta te sig absurt, kommunalkontoret är den självklara enheten och helheten.

Och mellan de stora och små kommunerna har vi de medelstora där det nog ofta kan råda outklarnade tillstånd. Man lever med båda konceptionerna, och man kan vid behov välja den organisationssyn som är lämplig för ens syften. Kommundirektören men även fackcheferna har stora möjligheter att själva bestämma hur det i realiteten ska vara.

Eftersom kommunen obevekligen har sin dualistiska konstruktion ligger det principiella kravet egentligen alltid någonstans mellan de två extremerna — en förvaltnings- eller avdelningschef måste erkänna och tjäna både kommunen och sektorn. Att han gör det, och hur väl han gör det, är av stor betydelse för förhållandena i komrnunorganisationen.

Förhållandet mellan politikerna och de ledande tjänstemännen diskuteras ofta och gärna. Det framställs ibland som ett svårt problem som handlar om hur gränserna ska dras, och en facklig organisation vill till och med ha lagstiftning för att reglera förvaltningschefernas ställning. Andra förslag har handlat om att på något sätt organisatoriskt lösgöra förvaltningarna från den politiska organisationen, så att "de professionella" kan få sköta verksamheten ifred för politikernas klåfingrighet.

Jag har mycket liten förståelse för detta. Till den kommunala modellen hör också detta dubbla ledarskap och det kan i lyckliga fall fungera alldeles utomordentligt. Sitter det vuxna människor på ordförandestolen och i chefsrummet klarar de givetvis av sina officiella och personliga relationer. De grova egna rollerna är givna och klarar de inte av samspelet kan man misstänka att de inte förstår sina uppgifter. Sköter var och en sitt har båda övernog med arbete och behöver inte trampa in på den andres område.

Att ivrigt sysselsätta tankarna med relationerna mellan politiker och tjänstemän tyder på en brist på förståelse för vad som är viktigt. Och att beskriva förhållandet i konflikttermer är helt enkelt inte rätt.

Sett utifrån eller nedifrån är det tvärtom rimligt att betrakta de ledande politikerna och tjänstemännen som en sammanhållen grupp: De som leder och bestämmer. Och det som kännetecknar denna grupps inre förhållanden är samarbete, snällhet, stort inbördes hänsynstagande och så vidare. De kan förstås hacka på varandra som syskon, men de utgör otvivelaktigt en familj som håller ihop.

Det är inte konstigt att det är på det viset. Från början är det politikerna som rekryterat cheferna, de har gjort ett urval och förstås sållat bort sådana som kan tänkas utgöra problem. Cheferna å sin sida lär sig snart hur politikerna vill ha det, eller de lär sig hur politikerna ska manipuleras, eller de får faktisk respekt för demokratins företrädare.

De vistas i samma korridorer, talar dagligen med varandra, hanterar samma frågor, har ungefär samma avstånd till verkligheten. Båda har att hantera kraven frän omvärlden: från medborgarna, personalen, från olika statsorgan, det lokala näringslivet och så vidare. De är så beroende av varandra att de knappast har råd med konflikter eller ens olika uppfattningar. Vi har ett förhållande av närmast symbiotisk karaktär.

De formella politiker- respektive tjänstemannarollerna glider i det verkliga arbetet i varandra. Det är inte så självklart vem som styr vem eller vem som styr vad. Man lever ihop och alla anpassar sig. Får vi verkliga konflikter är det förstås illa, för båda har i hög grad den makt som består i att hindra den andre från att göra något.

Och man bör komma ihåg att det är i detta inre sammanhang som idéer vädras, frågor aktualiseras, hållningar etableras, planer smids och beslut fattas.

Det dubbla kommunala ledarskapet erbjuder fördelar och möjligheter. Vi kan tänka oss den lyckliga situationen att vi har en stark politisk ordförande och en kompetent professionell förvaltningschef vilka "drar åt samma håll". De utgör förvisso en formidabel konstellation på den kommunala arenan, det är inte lätt att motsätta sig vad de kommit överens om.

En försiktigare, mera realistisk tanke är att det dubbla ledarskapet ger ett skydd mot misstag och vanskötsel; ordföranden och chefen kontrollerar, stöder och korrigerar varandra.

Det kan förstås också bli så att de konkurrerar, allra ytterst blir någon dominerande. I vart fall kan det handla om image, utåt eller inåt. Men lite stimulerande konkurrens på det personliga planet skadar nog inte. Det är klart att det kan spåra ur om de inte förstår var gränserna går.

En stark ordförande kan lösa många kommunala problem, en svag åstadkommer problem där det från början inte finns några. En stark ordförande kan dock knappast kompensera för en svag chef.

Däremot kan man nog tänka sig motsatsen, en förvaltningschef som åtnjuter allmänt förtroende, som förstår politiken och som kan bli faktisk ledare, även i de politiska dimensionerna. Det är förstås mindre tillfredsställande ur demokratisk synpunkt men vi kan i alla fall få något som fungerar. Det för kommunen ledsamma tillståndet att båda är svaga ska vi inte ens beröra.

De goda förhållandena ska vi kanske glädjas åt, i vart fall är det trevligare på det sättet. Det kan också ges kritiska tolkningar. Man kan säga att det inte är demokrati: politikerna styr för lite, tjänstemännen har för stort inflytande.

Ännu värre är att harmonin kan ha att göra med att ingen egentligen styr, att ingen ens har några allvarliga ambitioner i den riktningen, eller rent av att ingen egentligen har klart för sig vad styrning i servicekommunen egentligen ska innebära. Det är faktiskt det jag ideligen säger på denna site.

De ledande tjänstemännen har inflytande och även makt. En kommunal förvaltningschef kan i allmänhet dominera sitt område i kommunen, om han bryr sig och inte lider av dumhet eller liknande.

I kommunerna finns ett viktigt och för chefernas inflytande förstärkande drag, som vi kan närma oss genom en jämförelse med statsapparaten. En kommunal förvaltning kan ses som ett ämbetsverk som sköter en viss verksamhet utifrån riktlinjer som beslutats av politiska organ. Men en förvaltning har också departementskaraktär i sin utredande, rådgivande, förslagsställande funktion. En förvaltningschef blir då något av en korsning mellan en generaldirektör och en statssekreterare.

De två funktionerna förstärker varandra, och det är också genom att spela på båda som en förvaltningschef kan skaffa sig verkligt stort inflytande. Han blir starkare uppåt och politiskt om han väl sköter förvaltningen, och han får auktoritet inåt om han ger intryck av att vara den som politikerna lyssnar på.

Det är vanligt - särskilt när cheferna själva får föra ordet - att hävda att en kommunal chef har en svårare uppgift än en vid i ett bolag. Han ska kunna spela olika roller — ämbetsmannens, expertens, personalledarens, politrukens - han ska klara flera olika mål och tillfredsställa många intressen. En privat vd har bara att se till att företaget går med vinst.

Något kan det ligga i jämförelsen men den kommunala förvaltningschefen har inte det strikta ansvar som ligger på en vd och inte samma rörelsefrihet. Framför allt har han inget krav på sig att leverera vinst och han har inga konkurrenter. Han riskerar knappast heller att bli sparkad.

Jag ska ta upp en aspekt av chefsjobbet som jag upplevde som dominerande, nämligen det starka kravet på att vara förbindelselänk mellan politiken och förvaltningen — mediator kanske.

En chef kan inte vara personal- och/eller sektorsombudsman, men han får heller inte framstå som politikernas budbärare till personalen. Han måste ha politikernas förtroende, men personalen måste också känna att de åtminstone i vissa avseenden har honom som sin yttersta representant.

Att vara länken mellan överhet och underlydande är förstås utmärkande för alla med arbetsledande funktioner, det kan till och med ses som en definition på arbetsledarefunktionen, men det är nog mera uttalat och mera komplicerat i kommunerna och på förvaltningschefsnivån än i andra organisatloner.

Förvaltningschefen ska befinna sig i skärningspunkten mellan de två världarna och han ska klara av att leva i båda. Oftast får han syssla med att försvara politikerna när han träffar personalen och personalen när han träffar politikerna. Han måste kunna båda språken och inte slutligt och helt identifiera sig med någon eller något.

Det kräver inte alls anpasslighet, tvärtom måste han utbilda en egen hållning som ger honom styrfart. Saknar han detta och saknas han själv i de avgörande sammanhangen blir det dyrt för kommunen. Konsekvenserna heter exempelvis arbetsgrupper, omorganisationer, nya tjänster, pseudoverksamhet. Den kommunala byråkratiseringen kan också till någon och kanske inte oväsentlig del bero på dåliga chefer och/eller den svåra chefssituationen.

Otacksamt är det. Rollen av mediator är inget som utspelas inför offentligheten, och egentligen bör inte ens parterna vara alltför medvetna om den. Det betyder också att ingen ser när förvaltningschefen lyckas. Det som syns är när han misslyckas för då blir det oro, händelser, öppna konflikter. Man kan som chef ibland gripas av lusten att låta problemen utveckla sig, så att alla ser dem, och sedan få gripa in med buller och bång och ställa till rätta och bli betraktad som handlingskraftig. Att inte behöva vara mediator utan terminator

Det finns situationer och frågor där man måste låta problemen komma i dagen, få värka ut, ta sin egen gång. Men i det stora hela är chefens uppgift att kväva monstren i vaggan. Och faktiskt riskera att få både politiker och personal mot sig.

Varje tjänsteman i ledande ställning ställs då och då inför situationen att politikerna planerar att göra något dumt eller olämpligt, i extrema fall lagvidrigt. En bra tjänsteman tiger då inte utan talar om, inte så mycket att han själv ogillar företaget, men att det innebär ett brott mot den principen, eller medför de konsekvenserna osv. Om de då svarar att de är fullt medvetna om vad de gör, bör han i nio fall tio låta sig nöja. I det tionde går han hem, eller snarare till sitt ämbetsrum, och fäster sin syn på ett papper, som på något sätt placeras in i den officella hanteringen eller som åtminstone finns i akten.

Han bör göra det i extrema och tydliga fall för att freda sitt samvete, rykta sitt ämbete, försvara sin ställning inför personalen. Han kan också tänka på att om han inte gör det, kan han om två tre år få frågan varför han inte sade någonting,

Däremot har jag den bestämda uppfattningen att en chefstjänsteman aldrig ska offentligt frondera, och stoltheten bör förbjuda honom att använda sig av meddelarskyddet för att tipsa massmedia.

För det mesta går det lugnt och fredligt till inom symbiosens värme. Den vanligaste synen hos högre tjänstemän är nog den att politiker måste man behandla som barn — som små barn som man måste tala vänligt, sakta och tydligt till, som bråkiga tonåringar vilka måste tillrättavisas, ledas in på den rätta vägen. Det är förstås inte lämpligt att demonstrera den inställningen alltför tydligt.

Framställningen ovan ter sig nästan romantisk. Det ser idag inte ut som om vi skulle ha sådana relationer mellan förvaltningschefer och politiker. Jag har nog i viss mån skrivit så som jag ansåg att det borde vara.

Jag brukade då jämföra den kommunala ledningsorganisationen med kommissariesystemet i den gamla Röda armén. Den finns ju sedan länge inte. Frågan är om inte också de kommunala förvaltningscheferna är på väg ut. Jag har inget material som belyser detta, det är mest ett intryck. Som nog vore förtjänt av samhällsforskarnas och journalisternas intresse.