Begreppen byråkrati, administration, mellanadministration kan ges olika betydelser. Jag har träffat en kommunstyrelseordförande som betecknade allt som i någon mening låg under honom — dvs i praktiken hela kommunen —som mellanadministration. Vi kan säga att vi allmänt åsyftar sådant som inte är direkt serviceproduktion och inte politik i någon kvalificerad mening.

Administration finns förstås primärt på förvaltningskontoren men det finns åtskilligt också på fältnivån. Även politikerna ägnar sig åt att administrera, det finns oftast inget politiskt i det som nämnder och enskilda politiker sysslar med. Så ska det vara enligt den kommunala ordningen, men det är också så att kommunala politiker ofta föredrar det administrativa före det politiska.

Man bör vara observant i det här sammanhanget. Det finns en strävan hos administrationsklassen — och den är nog inte omedveten — att vilja ta betäckning bakom, gömma sig i själva verksamheterna.

Det sker genom smarta organisatoriska konstruktioner — det går exempelvis alltid att diskutera vad som är arbetsledning och vem som ska anses som arbetsledare och därför tillhöra verksamheten. Man sorterar om i organisationstablåerna och det ser efteråt ut som om administrationen hade minskat. Man minskar centrala enheter, men ofta sker det genom att man flyttar tjänstemännen någon annanstans.

Populärt är att inte låta administrativa enheter få pengar genom direkta anslag utan indirekt via verksamheternas driftanslag. Och helt plötsligt finns inga administrativa kostnader synliga.

De svenska kommunerna har byråkratiserats. Det är en process som pågått åtminstone sedan kommunsammanläggningarna i början på 70-talet (åtminstone är det vad jag upplevt). En byråkratiseringsprocess är något smygande, den är inte så påtaglig medan den pågår och vi accepterar så lätt de tillstånd som uppstår, de blir naturliga.

Enligt professor Jan-Erik Lane som utför jämförande kostnadsstudier har svenska kommuner med över 60.000 invånare en administrativ kostnad på 3.370 kr per capita att jämföras med omkring 2.700 för kommuner med 10.000 till 35.000 invånare. Dvs de större kommunerna lyckas inte bara undgå att utnyttja sina storleksfördelar, de har till och med högre relativa kostnader än de mindre. Och då är förstås byråkratiska mekanismer verksamma.

För att få lite perspektiv kan vi jämföra oss med Norge som inte är något socialt eller på annat sätt efterblivet land: Den administrativa kostnaden per invånare i de större norska kommunerna är 1.930 kr.

En förklaring till den kommunala byråkratiexpansionen är förstås den splittrade kommunala organisationen som också ständigt fortsätter att dela upp sig - eller slå ihop. I båda fallen främjas byråkratitillväxten.

Den vanligaste, snällaste, till någon del säkert också riktiga förklaringen är den stora verksamhetsexpansionen: En större verksamhet kräver en större administration. Ibland kvalificeras denna förklaring genom att man säger att det behövts en stor förvaltningsapparat i själva utbyggnadsskedet, och att man då inte har tid att syssla med administrativ rationalisering, men när uppbyggnadsfasen är över kommer administrationen att minska.

Detta senare har vi dock knappast sett, och åtminstone min lokala erfarenhet säger att administrationsexpansionen kommer efter verksamhetsutbyggnaden. Det är när man står med en stor serviceverksamhet som man börjar uppleva olika "behov", och det är då de inre mekanismerna börjar verka. I nybyggarstadiet går det bra ändå med engagemang och entusiasm och improvisationer.

Den inre administrativa sfären - stadshuset, kommunalkontoret - är den viktiga verkligheten för många. Mycket eller det mesta eller allt i det som kallas "kommunal utveckling och förändring" har skett på mellannivån. Bl a eller i synnerhet allt manipulerande med skattebetalarnas pengar innan de tillåts nå ut och bli konkret service till medborgarna.

Både förändrarna - vilka modeller de än må bekänna sig till - och de "gamla" byråkraterna är inriktade på formerna för administration och styrning, de finns i och gör sina konster i sfären mellan politik och service. De bygger upp mellanadministrationen, sorterar om i dess delar och uppfinner nya sätt att kommunicera internt.

Praktexemplet på detta är kommundelsreformerna. Stadsdelsnämnder och kommundelsförvaltningar är det mest mellersta man kan tänka sig.

Vi lider förstås av de klassiska byråkratisjukorna i kommunerna, dem som Parkinson och andra så förtjänstfullt kartlagt. Men det finns också ett särskilt kommunalt perspektiv att betrakta mellanadministrationens uppkomst, blomstring och existensberättigande ur. Det är helt enkelt så att byråkratin finns där därför att den behövs, därför att annars skulle vi ha ett gapande tomrum.

Vi får en stor mellanadministration som utvecklar en egen verklighet, när politiken inte styr, och när personalen på fältet inte får sköta sina egna angelägenheter.

Tjänstemännen är vana vid att ta hand om allt, att ta ett faktiskt ansvar för det mesta. De är vana vid att leva med politikernas inkonsekvenser och passiviteter, att övertala dem att fatta de absolut nödvändiga besluten, att utöva passivt motstånd när så anses behövligt och så vidare. De är vana vid att sköta fältnivån, de känner professionellt och annat ansvar: de tror inte att de därnere klarar av en självständighet.

Vi har också haft den i och för sig vällovliga ambitionen att befria verksamhetspersonal från administration. På 60-talet fanns ofta ingen egentlig administration ovanför en ålderdomshems- eller bamstugeföreståndare. De fick göra allt själva: anställa personal, sköta inköpen, ta upp avgifter och så vidare. Det kom aldrig några inspektörer eller konsulenter för att hjälpa till, någon gång kanske socialchefen gjorde en artighetsvisit.

Administratörerna åstadkommer alltid något slag av lösning på aktualiserade konkreta frågor. Men lösningarna utgör inte svar på de underliggande generella och ofta politiska problemen. De administrativa lösningarna tenderar att gå runt problemen eller utgöra kostnadskrävande kompromisser. Det fungerar men det kostar.

Av lojalitet mot verksamheten, förvaltningen eller personalen förskönar och döljer tjänstemän saker i verkligheten, de silar noga vad som ska berättas uppåt. Man kan som chef genom personlig bekantskap och vänskap, särskilt när man avgått, få höra saker om den verksamhet man ansvarat för som får håret att krulla sig på huvudet.

Tjänstemännen fyller ofta mer eller mindre självpåtagna medlarroller, det är tjänstemännen som får förklara de politiska besluten eller icke-besluten för personalen och ibland för allmänheten, och som inför politikerna ska förklara och försvara det som sker ute i serviceverkligheten. De kan intervenera för att skydda konsumenterna mot personalen och en personalgrupp mot en annan eller till och med en konsumentgrupp mot en annan.

Politiker och fältpersonal accepterar oftast den etablerade roll- och arbetsfördelningen. Den är ju för dem inte utan behag. De slipper helt enkelt de besvärliga frågorna, de kan skicka dem uppåt eller nedåt. Dvs i praktiken skickas de ingenstans — de finns från början till slut inne i mellanadministrationen.

Om ett stort och obestämt kollektiv som den kommunala mellanadministrationen kunde ha känslor, skulle de nog vara tämligen blandade inför denna situation. Det gnälls förvisso en hel del över bristen på "politiska direktiv", men samtidigt leder det till mycket och intressant arbete för administrationen —många konkreta ärenden och de eviga problemen som aldrig löses, men som man ständigt kan diskutera och skenreformera.

Att minska på administrationen, byråkratin, är en strävan som har många förespråkare. Ibland framställs till och med administrationen som själva det kommunala problemet, och det har blivit populärt att "riva pyramiderna" och "platta ut" organisationen. Framgångarna har inte varit överväldigande.

Kraftfulla historiska byråkratibekämpare har varit exempelvis Lenin och Margaret Thatcher och Ronald Reagan. Men när man efteråt räknat byråkraterna har de blivit fler. Thatcher lyckades visserligen avskaffa det kommunala monstret GLC, Greater London Council, men jag vet inte vad som kommit i stället. (Tillägg juli01: Kenny is back in town.)

Å andra sidan skrev professor Ulf af Trolle en gång att han "aldrig stött på en administrativ organisation där en god organisation med rätt träning, mentalitet och auktoritet inte skulle kunna minska antalet anställda med 15—25 %... helt enkelt genom inriktning på vad som är väsentligt".

Tillståndet är värre och potentialen större i de svenska kommunerna än i de organisationer där professor Trolle varit. Sådant har gått för sig när det funnits gott om pengar. När det är ont om pengar kan det inte råda någon tvekan om var tårtspaden, kniven eller motorsågen ska appliceras. Kommunorganisationen måste städa framfor egen dörr, i farstun och rent av i vissa finrum. Det finns i detta en moralisk och taktisk dimension. Man kan inte ge sig på servicen och kräva uppoffringar, om man själv inte föregår med gott föredöme. Det lärde vi oss förr i småskolan.

Politikerna måste primärt bli lite modigare. Även om de själva inte kan gräva ned sig i administrationsdjungeln kan de fatta politiska beslut om personalnedskämingar. Och möjligen ta risken att något obehagligt inträffar. Men det finns inget alternativ, pressen uppifrån måste etableras och risken är faktiskt mycket liten, även om de skulle bestämma sig för reduktioner i storleksordningen 30—50 procent. För övrigt, vad är det för mening med politiker om de inte fattar beslut som innebär risker? Ska de bara fatta säkra beslut, behövs de inte.

Svårigheten finns sedan i genomförandet. Det lätta och trevliga är att fatta själva nedskärningsbeslutet och avhålla presskonferens. Sedan börjar arbetet —eventuellt. Risken är betydande att det inte sker något i verkligheten. Kommunala politiska beslut av denna typ brukar betraktas med roat överseende av byråkraterna som aldrig upplevt att politikerna verkligen gjort allvar av sina tuffa utspel.

Det hade naturligtvis varit bättre om vi sluppit byråkratitillväxten. Den må ha varit svår att stå emot, men det är oändligt svårare att ta bort det som faktiskt finns. Mycket skulle ha förhindrats om det funnits ett kriterium att verkliga konkreta olägenheter, helst mätbara, skulle ha materialiserats, innan personalutökningar vidtagits. Politikerna skulle inte ha trott vare sig på skräckskildringarna om hotande katastrofer eller berättelserna om allt underbart som skulle bli uträttat om bara den eller den tjänsten inrättades.

Jag har aldrig upplevt några administrativa katastrofer. De smärre tabbar som då och då inträffar har berott på klumpiga system, ibland på att för många varit inblandade och förstås på vanlig individuell inkompetens. Jag har egentligen aldrig varit med om att administrationen varit för liten, men jag har förstås som fånge i systemet och utan eget perspektiv ofta kämpat för utökningar.

Denna verklighetsbeskrivning förändras inte av att man under de senaste åren här och där verkligen gjort neddragningar - åtminstone enligt den egna rapporteringen. Man bör beakta utgångsläget, det har funnits väldigt mycket att ta av. Och frågan gäller förstås hur det skulle kunna vara i en absolut mening.

7. Den goda och nödvändiga administrationen

Det finns organisatoriska tänkare som sagt att huvudsaken är att se till att administratörerna inte stör eller hindrar den producerande personalen i dess arbete. Extrema formuleringar kan väcka till insikt — eller avskärma. Ingen administratör kan förstås ta till sig tanken att hans arbete utgör en störning, att det vore till fördel om han helt enkelt försvann.

Jag kommer också att tänka på gamla arbetskamrater som var jätteduktiga. Särskilt fanns det på kontorssidan anställda som verkligen var ryggraden, den trygga grunden, räddningen i nöden, de som höll ihop saker och ting. Jag minns också engagerade nämndpolitiker som fick mycket stryk både uppifrån och nedifrån.

Det är inte lätt att balanserat skriva om byråkrati och mellanadministration. I vart fall har jag svårt att komma fram till en konsistent syn på "hur det egentligen är". Administration är nödvändigt och det är inte bara ett nödvändigt ont: bra administration kan vara befriande, skapande. Man borde kunna få vara stolt över att vara kommunal tjänsteman eller nämndledamot, veta att man verkligen är samhällsnyttig.

Den kommunala mellannivåtjänstemannen befinner sig verkligen i en mellansituation: Han får inte vara med där det styrs och beslutas, men han står också ganska långt ifrån serviceverkligheten. Det han rår över själv eller kan påverka är det som finns mellan politik och verklighet. Naturligen söker han sin identitet i något sektoriellt, funktionellt eller professionellt särintresse, eller helt enkelt i den egna arbetsgruppen.

Det är ingen tillfällighet att mycket av det kommunala utvecklingsarbetet har varit av inre administrativt slag. Det är mellanadministrationens egna trevliga och ofarliga reformer. Den kommunala ekonomin och den kommunala servicen är avlägsna abstraktioner.

Vi ska inte klandra tjänstemannen, hans arbetsvillkor och perspektiv bestäms av andra. Vi ska snarare glädja oss över dem som ändå använder sitt vardagsförstånd till fromma för skattebetalarna och konsumenterna.

Administration har inget egenvärde, det har sitt värde genom att bidra till att service och styrning kan fungera väl. Administrationen måste underordna sig kraven från serviceverkligheten och den politiska nivån. Det låter som en självklarhet men skulle innebära en faktisk revolution och dramatiska konkreta förändringar för administratörerna. Framför allt behöver de inte vara så många.

Däremot bör en minskning av mellanadministrationen inte sättas upp som ett primärt mål. Administrationen svarar, hur stor den än må te sig, bara för en mindre del av de kommunala kostnaderna. Även om vi kunde avskaffa den helt skulle det inte lösa kommunernas ekonomiska problem.

En minskning av administrationen blir möjlig och självklar om vi gör meningsfulla förändringar när det gäller servicen och den politiska styrningen. Kommunal förändringsverksamhet måste ha större och högre syften än att ta bort ett antal tjänstemän och nämndpolitiker.

För några år sedan kom det ut en bok som heter "Byråkratins innersta väsen". Det är en slående titel, men det är nog tveksam t om byråkratin har något innersta väsen, om det är någon mening i att söka någon grundläggande mekanism, yttersta drivkraft eller liknande. Snarare vill jag tro att det finns ett antal faktorer som samverkar, som adderas till och förstärker varandra. Vi har förstås de grundläggande sammanhang som professor Northcote Parkinson kartlade på 50-talet.

Fröjd-Edvard — en äldre gentleman och skogsarbetare i min bekantskapskrets — frågade en gång vad jag gjorde på jobbet. När jag tvekade med svaret frågade han för att hjälpa mig: "Skriver du eller räknar du?" Varje byråkrat bör då och då ställa sig en konkret formulerad fråga om vad han egentligen gör.

Jag kunde ibland som socialchef fundera över vad personalen på kontoret egentligen gjorde. Jag visste knappast ens hur de allra närmaste tillbringade sina dagar. Jag visste förstås vilken funktion alla hade, jag kunde se spåren av deras arbete, exempelvis i form av skrivna produkter. Kanslister och kontorister arbetade synbarligen hela dagarna vid sina skrivbord, medan andra tillbringade mycket tid på sammanträden. En del var bevisligen ibland ute i verkligheten och alla talade ofta i telefon. Men vad gjorde de egentligen och var det de gjorde nödvändigt och viktigt?

Och, om det var en sådan dag, kunde jag falla i grubblerier kring mitt eget arbete: var det till så särskild stor nytta för något eller någon? Det kunde kännas som om man var en del av ett maskineri som bara rullade på, där man reagerade på det som hände, och där det yttre resultatet bara var att verksamheten hölls igång. I särskilt dystra stunder kunde jag begrunda de försök till aktiva insatser jag gjort - med stor entusiasm - för ett, två ... fem år sedan, och jag fann då oftast att det inte hade lett till något bestående eller att det rent av varit feltänkt.

Ja, vad gör folk egentligen på de kommunala förvaltningskontoren mellan åtta och fem? Och varför och varthän? Det ter sig i vart fall knappast så särskilt roligt. Det finns sällan några påtagliga resultat, inga konkreta produkter man kan titta på i efterhand, inget som blir kvar efter en. Det finns förstås promemorior, och det nästan rörande att se vilken omsorg skrivande tjänstemän lägger ned på att göra sina produkter attraktiva - gärna en skämtsam bild på omslaget.

Det "goda arbetet" saknas i allmänhet på de kommunala förvaltningskontoren och det är nog inte särskilt lätt att åstadkomma. Men man kan trivas ända. Man sänker anspråken och tar seden dit man kommer. Det råder i allmänhet frid och lugn, kamratskapet är gott och, om arbetet kan bli lite enahanda, kan det livas upp med lite revirstrider.

På de högre nivåerna är det försvinnande lite som kan ägnas åt egentligt produktivt arbete. Tiden går åt till att övertala motvilliga politiker och andra tjänstemän, utkämpa strider med andra potentater, till rena egotrippar och förstås att gå på sammanträden.

En mycket omtyckt flyktmöjlighet för mjuka tjänstemän är att delta i byggnadsprojektering och annan fysisk planeringsverksamhet. Ännu allvarligare är det när tjänstemän börjar visa ett aktivt och uthålligt intresse för att resa på studiebesök, kurser och konferenser. Och efteråt tala om hur "bra" det var.

De flesta tjänstemän över biträdesnivån brukar vilja ha något mellan sig och den stökiga, krävande verkligheten. Varje chef vill ha underchefer och vi får långa arbetslednings- och ansvarshierarkier. Vi kan vidga detta och tala om det starka intresse vi i allmänhet har för att befria oss från arbete som vi upplever som svårt, tröttsamt eller enformigt.

Skyr man verkligheten och verkligt arbete behöver man förstås något annat i stället. Vi kan iaktta en strävan hos många tjänstemän att vilja dra in saker till det egna skrivbordet och det egna arbetsrummet . Man vill ha alla papper, man lägger upp privata arkiv och ordnar pärmar i snygga rader. Det kan förstås bero på att man (ofta på goda grunder) inte litar på förvaltningens registreringssystem, men det finns också djupare motiv. Papperen pärmarna, mapparna ger trygghet och säkerhet. De bildar en egen verklighet, ett substitut för den riktiga.

Bristen på mål i arbetet, avsaknaden av tydliga krav gör att arbetet får en karaktär av tillvaro. Inom barnomsorgen kan man notera att personal inte byter arbetsplats utan "flyttar in" på en ny avdelning, ungefär som gällde det att flytta in i en ny bostad. Man kan uppleva samma fenomen även på förvaltningskontoren, rumsomflyttningar tillhör de verkligt stora evenemangen, något som verkligen engagerar de anställda. Efter att ha varit med om ett par höll jag mig i fortsättningen helt borta från sådana aktiviteter och vägrade att ta något som helst ansvar.

Många har nog som arbetar på kommunala förvaltningskontor har nog någon gång (eller ofta eller alltid) haft en upplevelsen att det viktiga är att vara på arbetsplatsen mellan vissa klockslag och att inte sitta uppenbart sysslolös. Ett intressant experiment vore att släppa arbetstiden helt fri men kräva att det nödvändiga arbetet skulle utföras. Kaos skulle utbryta och kanske personliga neuroser: vad är nödvändigt, egentligen? Kanske det rent av skulle vara en avgörande reform: ur kaoset skulle något nytt och fint och riktigt kunna resa sig. (Kaos är granne med Gud, som litteratörerna säger.) Eller skulle de flesta fortsätta som förut, komma och gå på ungefär samma tider, göra samma saker.

Det talas en del i arbetsmiljösammanhang om de stora frustrationema hos offentliga tjänstemän. Många befinner sig i situationer där deras arbete inte värderas vare sig positivt eller negativt av någon, det noteras knappast. Deras resurser utnyttjas inte, de kan rent av vara gravt undersysselsatta (medan andra verkligen får slita). De utsätts för diffusa, ibland oförenliga krav men sällan för distinkta prestationskrav. Till en del råder stor frihet, till en del finns en styrning i relativt betydelselösa aspekter. Möjligheterna att få göra en personlig satsning är små, sådant upplevs som störande. Det kan rent av vara farligt för den som försöker. Det är inte konstigt om de anställda mår dåligt.

 

Inledning, innehåll

Hem