Relativt stillsam och inte helt improduktiv var servicevågen kring mitten av 80-talet. Civildepartementet höjde stridsropet "Från myndighetsutövning till servicekultur". Organisationssekreterarna läste Normans "Service Management" och höll föredrag om "sanningens ögonblick" och om att det är viktigt hur man komponerar och förpackar "servicepaketen".

Så mycket hände inte i verkligheten, det kom mycket att handla om de anställdas personliga uppträdande, där man kunde nå framgångar i stil med att telefonistema inte barskt svarade "X-KÖPINGS KOMMUN" utan "Välkomna till X-köpings kommun". Intet ont i detta, sådant är förvisso trevligt, men det löser inga kommunala problem.

Serviceaspekten lades utanpå, ovanför, vid sidan av den existerande servicen, den fick så att säga aldrig komma in och påverka de grundläggande faktorerna.

Den privata servicefilosofin nådde framgångar på sina egna fält, och den är inte ointressant för kommunerna. Den är förstås inte bara att föra över. Men den skulle kunna hjälpa oss att få perspektiv, att tänka på rätt saker. Inom den privata servicefilosofin betonar man exempelvis mötet mellan den enskilde servicegivaren och konsumenten - "sanningens ögonblick" med ett lån från tjurfäktningen - och det är meningsfullt även i kommunal service.

Det skapades en begreppsapparat och det fanns vissa grundläggande idéer. Vad som inte hände var att kommunvärlden gjorde samma sak, men i den egna serviceverkligheten som så avsevärt skiljer sig från den privata. Vi skulle ha försökt tillägna oss en kommunal motsvarighet till Jan Carlzons insikt att passagerarflyg är något mer än att starta och landa flygmaskiner.

Att se att det finns saker mellan själva produkten och konsumtionen, att det finns ett distributionsproblem, skulle ha kunnat ge det kommunala utvecklingsarbetet en helt annan och meningsfullare inriktning.

Tanken att den kommunala organisationen ska byggas upp med utgångspunkt i serviceproduktionsledet skulle rent av ha kunnat bli början till en kommunal revolution.

Så skedde inte, och servicevågen blev mest utrunnen kosmetika över de gamla strukturerna.

Idén bakom pengen är i förstone - ungefär som mål- och resultatstyrningen - attraktiv. Den är däremot inte särskilt ny, servicecheckar är en lösning som förordas av exempelvis Milton Friedman.

Vi behöver dock inte tänka så länge innan vi inser att den kitsliga frågan handlar om vad som ska stå på pengen, dvs hur stor den ska vara och hur man ska komma fram till det.

Vi inser väl också snabbt att vi har en viss situation inom skolan; alla barn ska gå i skolan och alla ska ha någorlunda samma mått av undervisning, en helt annan inom äldreomsorgen, där vi uppenbart måste göra individuella behovsbedömningar, och någonstans mitt emellan ligger barnomsorgen med sina särskilda komplikationer och möjligheter.

Pengsystemets syfte att skapa valfrihet för konsumenterna behandlar jag i 232. Konkurrens och valfrihet på en kommunal marknad.

Att pengen har dubbla funktioner har uppenbart åstadkommit stor förvirring, och det synes som att inte ens de som aktivt sysslar med reformerandet alltid har sammanhangen riktigt klara för sig.

Vi kan förstås ge valfrihet utan peng, och vi kan ha en prestationsrelaterad resursfördelning utan att högtidliggöra det genom fantasieggande benämningar, som bara sprider dimma.

Jag förutsätter att reformatorerna har goda syften. Har de andra än dem, som redovisas öppet är det hela faktiskt väldigt smart.

Pengen är alltså ett ytterst förgrovat medel för att fördela resurser till serviceenheter på fältet, typiskt barnstugor och skolor, inklusive privatiserade sådana.

Resursfördelning till service- och behovsverkligheten är det riktigt svåra i de kommunala mjukservicesektorerna och mycken möda har också tidigare lagts ned på att hitta meningsfulla kriterier och kombinera dem. Misslyckandena har också varit stora, vi har mål- och ramstyrningens allmänna fallissemang. Som exempel på det generella problemet kan vi begrunda statsmakternas svårigheter att konstruera ett "rättvist" system för kommunal inkomst- och skatteutjämning.

Men så kommer de glada pengamakarna och drar ett streck över själva problemet: Alla barn ska värderas lika och det är bara att multiplicera.

Kring detta har vi fått en politisk diskussion, där den andra sidan säger att man måste anpassa resursfördelningen efter sociala behov. Ett invandrartätt nybyggt flerfamiljshusområde behöver mer pengar för att upprätthålla en godtagbar undervisningsnivå i skolan och en anständig barnomsorg än den gamla villaförstaden. Mina sympatier ligger helt på den senare linjen, och jag tror att nästan alla som kommit i kontakt med verkligheten inser att man måste beakta sociala skillnader.

Men frågan är inte bara social och politisk. Överhuvudtaget måste man beakta skillnader i verkligheten när man ägnar sig åt resursfördelning. Det är en huvudaspekt när man ska bygga upp organisation och styrsystem. Det blir helt enkelt dyrt att inte göra det och samtidigt kunna ge folk service relaterat till deras behov.

Ett av de stora felen i den gamla kommunala ordningen är att man inte klarat av eller ens brytt sig om denna uppgift. Med någon överdrift kan vi säga att systemet har varit att ge alla mycket, och om någon behövt mer så har han fått det. Pengen gör inget åt detta problem, befäster rent av den ordning som borde ändras.

Om vi ska utnyttja de kommunala resurserna effektivt, om vi överhuvudtaget ska kunna prata om en kommunal organisation.

måste de enskilda enheterna på fältet underordnas och få service från ett hela tiden aktivt större organisatoriskt system. Vi bör utnyttja den stora organisationens möjligheter till att ge flexibilitet.

Vi har inte råd att ha så enkla system som att pengarna omedelbart följer konsumenternas rörelser.. Enheterna måste i grunden ha en organisation och en basbemanning, folk som stannar kvar, och den kan man inte undgå att "budgetera". De ska förstås också få mer personal om arbetsvolymen ökar och tvärtom. Men det är nödvändigt med en viss tröghet i förflyttningarna av resurser och personal. Det finns uppenbart andra aspekter att beakta än antalet barn, pensionärer osv.

Köp- och säljorganisationen eller beställare-utföraremodellen är också attraktiv. Jag tror att jag förstår varför kommunalt ansvariga faller för den. De ser den inre konstruerade marknadsmekanismen men de ser inget annat.

Köp/sälj är något ytterst torftigt, sterilt och meningslöst i den kommunala verkligheten med dess svåra och spännande politiska verksamhet för att med tillgängliga resurser tillgodose viktiga servicebehov hos befolkningen.

Köp- och säljsystemet innebär att man avlägsnar sig ännu mer från kommunen som en organisation och ett handlande subjekt.

Faktiskt, om nu systemet verkligen skulle fungera enligt avsikterna, att kommunorganisationen helt löses upp.

Redan vanlig intern prissättning och intern kostnadsfördelning har i praktiken visat sig mycket svårhanterbart. Det kostar mycket arbete, kan lätt bli fel med allvarliga konsekvenser och det drar uppmärksamheten från det som är viktigt. Om man ska ha system med internekonomiska transaktioner måste det gälla bestämda avskilda sammanhang där det går att mäta, och där det finns vinster att hämta. Det måste gå att göra "annorlunda".

Det finns också en medveten eller omedveten oklarhet i köp- och säljsystemen. Primärt handlar det om en förändring av den kommunala organisationen, där man vill renodla rollerna som ansvarig för konsumenternas service respektive ansvarig för själva serviceproduktionen. Men det antyds också, utan att alltid sägas rakt ut, att det ska råda konkurrens, dvs den köpande kommunala enheten kan komma att ta andra producenter än den egna kommunala.

Det ska ske en anbudstävlan där flera goda entreprenörer ställer upp och tävlar med varandra och med den kommunala apparaten. Oavsett hur värdefullt det kan vara med entreprenadkonkurrens är det svårt att se att hela kommunen ska behöva omorganiseras på den grunden.

Man inför alltså också transaktionsmekanismer som medel för umgänget mellan kommunens olika delar. Nobelpristagaren Coase har pekat på det som vi möjligen inser intuitivt, nämligen att vi har organisationer därför att det är billigare och bättre än de transaktioner som sker på en marknad. Det är ett val man ska göra - transaktioner eller organisation.

Köp-och säljsystemet innebär att kommunerna försöker arbeta enligt båda sätten. Men kommunen är och kommer att förbli den enda juridiska och ekonomiska enheten, och det innebär att det kan inte finnas marknadsmekanismer internt i kommunen.

Den uppdelning man gör baserar sig på den offentligrättsliga organisationen, och delarna ska sedan uppträda som vore de civilrättsliga subjekt. Men de är inte det, och detta är mycket elementärt men fundamentalt och tydligen inte uppenbart.

Även om man skulle hitta något sätt att komma förbi detta organisatoriska och juridiska hinder kan ändå inte en riktig marknadsmekanism etableras, dvs en där priset på ett gynnsamt sätt bestäms genom utbud och efterfrågan.

Svagheten eller omöjligheten i detta brukar lätt ses av näringslivsföreträdare, som vet vad verkliga marknader innebär.

Det är ju inte de egna behoven aktörerna ska tillgodose, inte egna pengar de betalar med, inte personliga ekonomiska risker de tar.

Och det skulle egentligen räcka med detta, den juridiska omöjligheten och den bristande realismen är absoluta invändningar. När man ändå försöker får vi en oändlighet av mätproblem, kostnader, trassel, oklarheter, risker för suboptimeringar och allt möjligt ont — i mycket sådant som man vill undvika genom att ha en organisation.

Jag anser argumentationen ovan tillräcklig men jag fortsätter lite till.

1. Själva utgångspunkten för beställare-utföraremodellen kan tyckas innehålla något väsentligt, det är olyckligt att samtidigt ha ansvar för både service och produktion. Men det är ändå bara en allmän tanke och det är inte självklart att den är så särskilt viktig i verkligheten.

Man kan faktiskt lansera den rakt motsatta: Det är oerhört angeläget att de två rollerna hålls ihop, internaliseras som en psykolog skulle säga. De tillhör så att säga politikens väsen, vi kan inte ta bort plågorna i att vara politiker. Politikerna måste till och med ha båda rollerna för att rätt kunna styra servicen.

Köp- och sälj har vi väl väsentligen redan idag — politikerna köper av personalen. Det som tidigare var ett ärende, ett förslag från förvaltningen till nämnden, blir i köp- och säljorganisationen två ärenden, varav ett kallas för offert. I stället för ett förslag från socialförvaltningen till socialnämnden om att starta en fritidsgård i den lokalen och till den kostnaden, får vi ett ärende och ett beslut i beställarapparaten att en fritidsgård ska inrättas någonstans och med vissa specifikationer, och sedan överlämnas ärendet till utförarna som får göra det som återstår.

3. Jag skulle ändå kunna vara beredd att köpa (!) åtminstone halva köp- och säljmodellen. Jag har en egen erfarenhet av att rollblandningen kan bli för svår för kommunala politiker och tjänstemän. Det jag sett i verkligheten av problem i denna dimension är en socialnämnds och en socialförvaltnings dubbla funktion av att å ena sidan sysselsätta sig med den enskildes behov av service, och å den andra av att styra produktionsapparatema för barnomsorg och äldreservice.

Detta kan kritiseras mera principiellt, det är inte lämpligt att den som fattar beslut i enskilda ärenden också har ett ekonomiskt ansvar - oavsett hur mycket ekonomin måste komma in i verksamheten får det inte ske på det viset att bedömningen av enskildas behov direkt påverkas av kommunens behov att hålla kostnaderna nere. Jag har, bör jag redovisa, en stark positiv känsla för legalitetsprincipen när det gäller enskilda vårdavgöranden. Jag har exempelvis ansett det mycket olämpligt att sociala distriktnämnder avgör svåra myndighetsärenden. Det är precis det de inte borde syssla med.

Men det jag framför allt upplevt är att socialnämnden inte haft tid, ork, intresse eller vad det är, för att ta rollen som produktionsansvarig. Ibland kunde man man få ett intryck av att det saknades förståelse för att denna uppgift överhuvudtaget var en nämndens angelägenhet. Vilket förstås stämmer väl med våra allmänna iakttagelser av hur kommunen fungerar.

Å andra sidan gjorde jag själv som socialchef det motsatta valet. Av inre eller yttre tvång, personlig läggning eller vanlig lättja sysslade jag, efter möjligen det första året, knappast med någonting annat än driftsidan av barn- och äldreomsorg. Det var inte bara de enskilda ärendena jag höll mig borta från, jag sysslade heller aldrig — utom när det blev absolut oundvikligt — med det som kallas individ- och familjeomsorg.

Jag kom dock aldrig på tanken att vi internt skulle börja handla med de sociala tjänsterna. Jag föreställde mig snarast en nämnd som svarade för behovssidan enligt socialtjänstlagen — alla enskilda ärenden och de sammantagna behoven — medan en annan nämnd skötte driften — en driftnämnd för barnomsorg och äldreomsorg eller möjligen en för vardera. Köp- och säljprocessens motsvarighet eller ersättning skulle vara att båda slagen av nämnder gjorde sina redovisningar och framställde sina budgetkrav i kommunfullmäktige. Myndighetsnämnden skulle säga att si mycket service behövs och driftnämnden hade att redovisa sina resursbehov: så mycket pengar behövs för att klara driften. Kommunfullmäktige skulle sedan fatta beslut så att säga åt båda hållen: bestämma servicenivåema respektive resurstilldelningen.

På modellnivå skulle detta befrämja den politiska debatten och styrningen. Båda sidorna, behov och produktion, skulle bli belysta. I stället för en konstruerad mekanism skulle vi få människor som talar med varandra. Delningen skulle också göra det svårare för politiken att komma undan de svåra frågorna.

Men fortfarande är detta inte särskilt viktigt och jag är inte säker på om lösningen i verkligheten skulle förbättra sakernas tillstånd. Det avgörande är att politikerna tar sina uppgifter på allvar och gör de det spelar organisationens utformning mindre eller ingen roll.

Alldeles uteslutet är det ju inte att köp- och säljmodellens praktiska resultat kan bli något åt det här hållet. Det serviceansvariga organet handlar och förhandlar med det produktionsansvariga, men när de så att säga har betat av vällevnadsutrymmet, uppkommer nog tvister kring service och ekonomi som måste slitas i kommunfullmäktige.

Än en gång, det är kommunfullmäktige som i en kommun ska besluta i viktiga frågor och budgetera.