3. Kommunen - organisation, system, människor
33.Internekonomin, systemen och modellerna

Mål- och ramstyrningen förutsätter att mål, det vill säga distinkta prestationskrav, formuleras och att man sedan mäter om de uppfyllts. Detta ska självklart ingå i budget och bokslut, egentligen vara det väsentliga innehållet i den ekonomiska styrningen. Det borde då inte vara svårt att i verkligheten se hur denna styrning faktiskt föregår.

Den som är intresserad av att ta reda på hur det verkligen förhåller sig kan uppsöka det egna kommunal-, nämnd- eller stadshuset och be att få se på kommunfullmäktiges målbeslut, budget och bokslut rörande exempelvis barnomsorgen. Eller, ring bara upp ordföranden i utbildningsnämnden och fråga vilka precisa mål som ska uppfyllas under budgetåret.

Bli inte förvånad om det inte finns något meningsfullt i dokumenten och ordföranden bara mumlar.

Här ett emfatiskt påstående, en grov motbild av hur det står till och hur det inte går till i den kommunala världen:

Den ser förstås imponerande ut, hela den synliga politiska och administrativa apparaten med sina målbeskrivningar, planer på kort, lång och medellång sikt, program, mål av första, andra och tredje ordningen, strategier, utvärderingar, kvalitetssäkringssystem (väldigt mycket med prefixet kvalitet-). Stora mängder dokument som knappast ens de närmast sörjande orkar igenom.

Men, vem har någonsin sett ett kommunalt planerings- eller beslutsdokument där målen och penninganslagen behandlas samtidigt och med inbördes sammanhang? Vem har någonsin sett ett bokslut eller en årsberättelse där det ekonomiska utfallet direkt, konkret och exakt kopplas samman med en redovisning av resultaten, måluppfyllelsen? Kronor och ören som förklaras med siffror och ord!

Just årsboksluten som borde vara det viktigaste dokument är alltid svävande. Om det som alla experterna talar om, kvaliteten, står det aldrig något konkret. I ett årsbokslut jag läste konstaterade kommunen lakoniskt och förnöjt att "de uppställda målen har uppnåtts". Påståendet är i praktiken inte så lätt att bestrida och modellkraven har uppfyllts.

Vem har någonsin, i valrörelser eller annars, hört de politiska partierna artikulera verkliga lokala prioriteringar mellan och inom de olika verksamheterna? Det blir aldrig konkretare än att något ska ha mer, det ska satsas; kvaliteten ska "höjas", "bevaras", "utvecklas".

De stora kostnadsskillnaderna mellan kommunerna är väl kända. Men alla - oavsett var man ligger kostnadsmässigt - använder samma honnörsord och fraser när man ska säga något om servicen. Ofta blir man inte konkretare än lagstiftaren.

Överallt och på alla nivåer upprepar man vad som närmast har blivit besvärjelser. Det stora övergripande mantrat de senaste åren är förstås "Vård, skola och omsorg

Av målstyrningens idé att övergripande mål ska brytas ned och bli konkretare och nå ända ut i det verkliga handlandet finns i verkligheten mycket lite eller ingenting.

De som hävdar mål- och resultatstyrningens goda funktion i verkligheten borde inte ha svårigheter att visa detta genom en sammanhängande kedja av dokument med värderingar och analyser av behov, kommunala beslut om servicens inriktning och omfattning, fördelning av resurser och i slutändan mätningar av faktiskt serviceutgivande mot reella behov.

Strängt taget är det förespråkarna som har bevisbördan. Men med hänsyn till deras uppenbara svårigheter kan vi göra tvärtom, försöka se om dessa vackra element finns med och fungerar. Utan särskilda avsikter tittar vi på Göteborg och på deras officiella hemsida hittar vi följande deklaration när det gäller den kommunala styrningen:

Ack, ja, redan en enkel textanalys väcker misstankar. Men vi ser hur det fungerar genom att titta på barnomsorgen i stadens årsredovisning för 1996.

• En kostnadsökning med 12% förklaras med att antalet inskrivna barn ökat med 2.000 och vidare: "En annan viktig förklaring är att en flerårig trend med sänkta enhetskostnader brutits under 1996 så vi istället ser ökade enhetskostnader på så gott som samtliga stadsdelsnämnder." De högre enhetskostnaderna förklaras bl a av att personaltätheten för första gången på flera år under 1996 har ökat i den kommunala barnomsorgen.
  
• Några sidor längre fram finns ytterligare ett stycke om barnomsorgen: "Den genomsnittliga kostnaden per barn inom barnomsorgen har ökat. Störst är ökningen på kommunala daghem, 4000 kronor per plats. Detta kan delvis förklaras genom ökade personalkostnader. En annan orsak är att antalet barn med behov av särskilt stöd blivit fler.
  
• Ytterligare några sidor framåt meddelas att personaltätheten 1996 uppgick till 5,2 barn per årsarbetare mot 1995 då den var 5,8.

I ett tidigare allmänt avsnitt meddelas att löneökningen mellan 1995 och 1996 varit 6% i de mjuka sektorerna. Informationen kommer i spridda skurar

Det första att uppmärksamma är förstås att det i en årsredovisning används ord som "bl a", "delvis" och "fler". Resultatredovisning kräver siffror och de kan inte vara oåtkomliga. Vet man att det blivit "fler" finns det nog också siffror. Om det gäller personalen kan det knappast ha handlat om att man med någon slags överblick av människoskarorna gjort en uppskattning.

Ökade personalkostnader ska fö inte anges som orsak till ökade kostnader, de är en del av kostnadsökningen. Eftersom det rör sig om en extremt personalintensiv verksamhet är det närmast tautologi. Personaltäthet är mest bara ett annat kostnadsmått än pengar - fö som sådant mycket förtjänstfullt.

Vi försöker sortera upp de uppgifter som ges. Primärt vill vi förstås veta varför kostnaderna ökat med 12%. Vi får veta att löneökningarna är 6% men vi vet inte hur stor andel det blir av hela kostnadsökningen. Vi kan gissa på 4-5. Resten faller också huvudsakligen på personalkostnaderna (lokal- och driftkostnader är relativt små) och då har vi följande faktorer:

1. Ökad inskrivning, 2000 barn, till en kostnad av ?
2. Ökade enhetskostnader, 4.000 kr per plats. Måste i stort sett vara identiskt med
3. Ökad personaltäthet - 5,8 barn per årsarbetare mot 5,2 året innan. Kostar ?
4. Ökat antal barn med behov av särskilt stöd. Hur många? Kostnad?
5. Annat?

Det hjälper inte att vi försöker systematisera den spridda informationen. Vi får inte veta hur kostnadsökningen är sammansatt. 12% på ett år är mycket. Och alla frågor är kvar:

• Varför har antalet barn med behov av särskilt stöd ökat? (Utan att vilja tala illa om hedervärda yrkesgrupper har jag upplevt många gånger att detta skäl bara kastas fram av barnomsorgsadministratörer och personal på fältet. Det ingår sas i spelet.)
  
• Varför har personaltätheten ökat med runt 10%? Det är ganska mycket och det innebär enligt texten rent av ett trendbrott.
  
• Vem, vad har beslutat om ökad personaltäthet? Det framställs som något som bara hänt.
  
• Vad har denna stora resursförstärkning inneburit för servicen, för "kvaliteten"?
  
• En politiker som ska ta ställning till nästa års budget har strängt taget inte fått veta någonting som är honom till hjälp. Ska "trenden" få fortsätta eller är den ett olycksfall som tvärtom ska rättas till?

Så kan man fråga länge men jag ska inte trötta läsaren. Så här ser det ut och det är inte resultatredovisning, analys, underlag för nya politiska beslut.

Det är då kanske inte så märkligt att i socialdemokraternas förslag till budget i Göteborg för 1998-99 står följande:

Vilka är vi? Det måste rimligen vara kommunstyrelsen eller den politiska ledningen i någon allmän mening. De styrande säger alltså de inte vet så mycket om den service de ger ut till de egna medborgarna, om hur de använder de skattemedel som samma medborgarna betalat in för att få god och billig service. Det måste undersökas.

Frasen varför det blev på ena eller andra sättet stötte vi på i inledningen till detta avsnitt och frågan är förstås hur man idag gör i Göteborg. Jag vill aktivera läsaren och föreslår en genomgång av årsredovisningarna för 1997 och 1998 och budgetförslaget för 2000. De finns lätt tillgängliga på Göteborgs officiella hemsida under rubriken ekonomi.

Vi har i kommunerna haft samma utveckling som statens styrning gentemot kommunerna genomgått: från juridiskt formulerade krav och ekonomi i meningen av utgifter, konkreta kronor och ören till en orgie i EKONOMISTYRNING, detta nonsens som minst av allt har med ekonomi att göra. Det hela förvärras av ideologiska moden som konkurrensutsättning, privatisering, bolagsimitationer, interna marknadssystem.

Vi har system, språk och aktiviteter som om verklig styrning skulle pågå. Som om är kännetecknet för denna speciella bransch för charlataner och lycksökare. Att politikerna i god tro spelar med och att de faktiskt tycks anse att de styr inger allvarliga farhågor för framtiden. Det handlar faktiskt om skådespel - eller sällskapsspel av monopoltyp.

För dem som så att säga fötts in i detta tänkande är det förmodligen mycket svårt att ta till sig tanken att hela denna omfattande verksamhet på statlig och kommunal nivå i det stora hela är betydelselös - en pseudoverksamhet som på sin höjd fyller politikernas och de professionella ideologernas behov av vackra ord.

Hela idén med att kommunerna sköter statlig verksamhet har gått förlorad. Den idé som säger att det är billigare och bättre än statlig verksamhet därför att de styrande folk- och förtroendevalda står nära verkligheten och kan använda sitt lekmannaförstånd. Gärna sekunderade av kompetenta tjänstemän med förståelse för den kommunens organisatoriska särart ( = sådana som förr släpptes ut från socialhögskolorna).

När jag läste företagsekonomi på 60-talet stod det i läroböckerna att eftersom det i offentlig verksamhet ofta inte gick att mäta resultaten gick det inte att tillämpa målstyrning (MBO - Management by Objectives, som det då hette) och man måste styra med andra medel.

Den första tanken som dagens administratörer måste tillägna sig och delge politikerna är att det inte går att bedriva målstyrning utan att mäta resultat. Den andra är att det ofta inte går att mäta. Den tredje att det faktiskt finns andra sätt att styra.

Jag är onödigt utförlig. Huvudproblemet med mål- och resultatstyrningen är inte svårigheterna i att få den att fungera - om den är mer eller mindre bra - utan att den överhuvudtaget inte finns.

4. Appendix. Professor Lane och staden Göteborg

Professor Jan-Erik Lane, Oslo universitet och därefter vid universitetet i Geneve, invecklades 1995 och 1996 i polemik med Göteborgs kommun. Lane bedriver jämförande kostnadsundersökningar inom de offentliga systemen, mellan nationer och städer.

Han hade kommit fram till att Göteborg var avsevärt mindre effektivt än både Oslo och Malmö. Konsulter och andra som vill idka bench marking och liknande bör ta lärdom av reaktionerna från de styrande i Göteborg:

• "Hans undersökning är rena ärekränkningen" mullrade Göran Johansson, det socialdemokratiska kommunalrådet. "En sådan flane" kompletterade Johansson. "Flane" är ett göteborgskt invektiv och vi behöver inte känna till den exakta betydelsen.
  
• "Det handlar inte om att rädda förlorad heder eller ta hämnd på en kritiker" försäkrade ekonomidirektör Lars Pålsson i samband med att Göteborgs motutredning lades fram, byggd bl a på 720 sidor siffror från Oslo.
  
• "Det ska bli intressant att se vad den akademiska världen gör nu, för att bevara sitt rykte", sade Göran Johansson.
  
• Lanes rapport saknar nödvändiga inslag i form av "behovsanalyser… analys av måluppfyllelse… kvalitetsanalys … analys av de organisatoriska olikheterna. Detta är allvarliga brister" (Stadsdirektör Roger Bodin)

Jag har inte studerat Lanes undersökningar, ej heller Göteborgs motutredning. Men jag fäster mig särskilt vid stadsdirektörens uttalande. Alla de analyser han räknar upp och vars frånvaro i Lanes utredande han betraktar som allvarliga brister är sådant som knappast existerar i sinnevärlden. Det är vackra och i målstyrning nödvändiga element, men vi ser dem aldrig i praktisk användning. Inte i Göteborg, inte någonstans.

• Hem