1. De orena jämförelserna

Det är inte så svårt att konstruera modeller som fungerar. Det ligger i modellers natur att de ska fungera. Ett vanligt fel i alternativdiskussionen är att man gör en oren jämförelse. Man ställer den befintliga (och ofta beklagliga) verkligheten i de offentliga apparaterna mot en modell, en idealbild av ett marknadssystem eller ett privat företag. Men verkligheten blir aldrig som modellema.

Jag åtar mig gärna att försvara den kommunala modellen men icke den kommunala verkligheten. Och jag hyser stor skepsis inför alternativen, deras verklighet kommer att skilja sig avsevärt från de vackra modellema.

Vi kommer hela tiden fram till samma punkt. Det svåra och avgörande är att hantera verkligheten. Det svåra är generellt, oberoende av vilket system vi har. Vi kan till och med säga att det inte spelar så stor roll vilka system vi har, uppgiften att politiskt och administrativt hantera en mycket mjuk och komplicerad verklighet överskuggar de skillnader som kan finnas mellan systemen. Det är samma pengar, samma verklighet och samma problem.

Vi kan säga till en enhet på fältet att ni får x kronor och ni ska göra y prestationer. Det är budgetstyming. Vi kan säga åt enheten att de får x plus 1 kronor om de presterar y plus 1 men x minus 1 om de bara gör y minus 1, och då har vi ett modernt prestationsrelaterat system. I båda fallen behöver vi ett "pris", en siffra som anger relationen mellan x och y. Det är den som är viktig och det första sättet är inte fördärvlig budgetering och det andra inte befriande prestationsstyrning.

Men så framställs saken ofta i propagandan för de nya systemen: "Den gamla dåliga budgeteringen" som delade ut pengar snart sagt utan några kriterier alls. Det talas exempelvis om att lokaler varit en "fri nyttighet", medan i de nya styrsystemen får man betala för dem och då blir man försiktigare och inskränker lokalanvändningen. "Fri för vem?" måste man fråga.

Och vem har släppt till? Peka ut instans, nivå, person i organisationen. Det är sant att en rektor inte haft någon anledning att inskränka sitt lokalutnyttjande om han inte behövt betala hyra. Men någon annan instans har förstås varit slapp.

När det gäller just skollokaler har hela kommunförvaltningen varit slapp och sett hur lokalytan per elev ökat från år till år. Men budgetsystemet kan förstås ta hand om detta. Om kommunfullmäktige ger skolstyrelsen mindre pengar måste de dra ned sina kostnader. Andra ledet i slapphetskedjan är då att skolstyrelsen inte har straffats, de har beviljats ansvarsfrihet även när de överskridit sina anslag.

Men detta är inte systemfel, det är svaga politiker som inte följer spelreglerna och vårdar sitt eget system. Och man måste förstås fråga om politikerna blir starkare i andra system, om de där kommer att bete sig annorlunda.

Förändring, utveckling är ord med breda betydelser redan i det allmänna språkbruket. I den offentliga sektorn har de kommit att användas om nästan vad som helst. Det är ord med starkt positiv värdeladdning och ingen vill förstås avstå från dem. Genom flitig och extensiv användning förlorar orden mening och blir oanvändbara. Men vi måste ju syssla med förändring och utveckling i verkligheten, och vi skulle då ha användning för kriterier för vad som är meningsfull kommunal utveckling.

Vi identifierar först mätpunkterna, och de är förstås dels mötet mellan den kommunale servicegivaren och konsumenten — det som den privata servicefilosofin kallar "sanningens ögonblick" — dels det kommunala bokslutet, där sanningen uppenbaras för skattebetalaren.

Meningsfull förändring innebär att det blivit annorlunda i servicen så att konsumenten upplever en förändring och/ eller att det kommunala bokslutet uppvisar sjunkande kostnader. Förändringen får inte bara vara intern, den måste synas utåt och förstås gärna kunna anges i siffror. Detta kan tyckas självklart men skulle nog innebära att en fallucka öppnades under mycket av det som idag kallas för kommunalt förändringsarbete.

3.2. Felkällor

Ibland har uppenbarligen saker skett, som även kan beläggas siffermässigt. Exempelvis har på många håll operationsköerna inom sjukvården försvunnit och detta tillskrivs de nya ekonomiska styrmetoderna. Ibland har köförbättringarna kommit redan innan de administrativa förändringarna realiserats. Detta kan tolkas som att de nya metoderna är oerhört potenta, eller man kan söka andra förklaringar.

Om kostnader sjunker eller prestationer ökar från ett år till ett annat är det mycket vågat att hävda att detta beror på en enda administrativ förändring. Man bör ha några jämförelseår för att undgå de enklaste felkällorna. Det kan ha varit luft i operationsköerna och ett enkelt skrivbordsarbete att reducera dem. Man kan ha börjat bokföra noggrannare och på ett annat sätt.

Man måste också ha med en bedömning av utgångsläget. Förbättringspotentialen kan ha varit så stor - dvs tillståndet så dåligt - att nästan vad man än gjort hade det blivit bättre. Vinsterna var mogna frukter som vem som helst kunde ha plockat.

3.4. Placeboeffekten

När prestationer höjs eller kostnader sänks är det någon eller några som i den konkreta verksamheten har börjat bete sig annorlunda. De har nåtts av en impuls utifrån eller de har av sig själva börjat agera annorlunda. Den här impulsen kan vara nästan vad som helst.

Vi vet att människor beter sig annorlunda när de blir föremål för uppmärksamhet. (Vem har inte under motionstennisspelandet snabbt höjt spelnivån när det dykt upp några åskådare?) En ny chef kan helt förändra en situation. Ibland kan det räcka med ett vackert ord från en representant för överheten. Eller man bestämmer sig för att göra något när man ideligen läser i tidningen om inefffektiviteten i det offentliga. Och så vidare.

Vi kanske vågar tanken att det även inom de offentliga organisationerna kan finnas placeboeffekter. P C Jersild menar att den offentliga sjukvården skrämts upp på ett sätt som gjort att den skärpt sig och tagit itu med en massa "skit".

Jag är säkert övertydlig och tjatig när det gäller systemproblemen men jag ska ge en ytterligare illustration. Den handlar om den inte särskilt nya och relativt ofarliga idén att om personalen på en produktionsenhet gör ett bättre resultat än budgeterat ska de få behålla en del av "vinsten". Detta måste förstås vara ägnat att öka effektiviteten, den goda arbetsmoralen och allt möjligt gott. Jag har inga invändningar mot idén eller ens att den realiseras, men man måste se svårigheterna och begränsningarna.

Det är förstås med mätandet som problemen finns. För det första måste budgeten vara "rätt". Den ska återge den politiska viljan när det gäller relationen mellan kostnad och prestation inom det aktuella serviceområdet, vi måste etablera normalprestationen, utifrån vilken man kan belöna och bestraffa. Någon sådan bestämning brukar inte finnas och idén spricker egentligen redan från början.

Man kan då tänka sig att belöningssystemet ska vara relativt, dvs man ska premiera de enheter som sköter sig bättre än medeltalet (och straffa de andra). Systemet förutsätter då att man kan budgetera så att alla står på samma startlinje, man måste utjämna de olikheter i förutsättningar som alltid finns. Det är ingen lätt sak.

Det kan ju också hända saker under resans gång och det ter sig inte rimligt att personalen ska tjäna på sinkaduser, de ska ha utfört en verklig prestation.

Ibland bör man fråga vem som egentligen utfört prestationen. Det kan vara personalgruppen, men det kan också vara chefen som tagit i och gentemot personalen genomdrivit förändringar. Det kan rent av vara administrationen som gjort något klurigt.

Man tvingas se på vad som verkligen åstadkommit det goda

resultatet (och i rättvisans namn även det dåliga). Man måste ut och se vad som hänt i verkligheten. Annars kommer vi att få till exempel barnstugor som levererar överskott och får belöningar utan att personalen gjort minsta ansträngning, medan andra sliter hela året under ogynnsamma förhållanden och kanske inte klarar budgeten och systemenligt nästa år drabbas av sänkt anslag. Sådant leder inte till mycket gott. Belöningssystem ställer mycket hårda krav på rättvisa - både i siffror och i reella faktorer.

Vill vi vara säkra på att det är vår nya vackra modell som åstadkommer förbättringama, måste vi kunna följa processen så att säga led för led. Vi måste kunna visa upp en trovärdig kedja från de politiska besluten över systemets införande och systemets praktik ned till serviceproduktionen. Vem beslöt vad som ledde till vad och varför?

Man måste slutligen fråga om det resultat man nått inte hade kunnat åstadkommas på något annat, enklare och billigare sätt.

Alla budskap från förvaltningar och liknande om att kostnader sänkts eller att servicen förbättrats bör mötas med stor misstro. Förtroendemännen, de valda eller utsedda företrädarna för folket, bör vara mycket misstänksamma. Det ingår faktiskt i rollen, i uppgiften.

Till inledning, innehåll