Kommunen har från början och på grund av sin roll och ställning i samhället en splittrad organisation. Men det görs också ständiga förändringar. Det finns i kommunerna - som på så många andra håll - en övertro på värdet av organisatoriska förändringar, för att nu uttrycka det milt.

Man omorganiserar praktiskt taget ständigt. För många är utveckling, förändring helt enkelt identiskt med omorganisationer. Det är universalmedicinen, man känner inga andra medel. Det går för närvarande en stark våg av organisationsförändringar över kommunerna, det har det nästan alltid gjort.

Det finns ett kommunalt omorganisationsraseri som regelmässigt handlar om att ändra i den formella organisationsstrukturen - i nämnd-, förvaltnings-, och avdelningsindelningarna.

För den som befinner sig inne i den kommunala apparaten blir det naturligen delarna som framträder. Att bedriva organisationsarbete blir identiskt med dra upp och förändra gränserna mellan olika organisatoriska enheter.

Det är heller därför inte orättvist att beskriva den generella kommunala organisationsstrategin som att "helheter bör delas och delar bör slås ihop".

Och det är lätt att motivera båda förändringsriktningarna. Man kan göra större enheter exempelvis för att uppnå "samordning", "kraftsamling", "högre kompetensnivå", "rationaliseringsvinster". Man delar upp för att helt enkelt få "mindre enheter" (och då lyckas man förstås alltid), för att "avbyråkratisera", givetvis för att "decentralisera" och "komma nära invånarna" och på senaste tiden för få "konkurrens".

Det är bara att lägga argumentationstyngden på den sida man för ögonblicket föredrar. Motskälen avvisas lätt: "Visserligen. . .men ändå väger i en helhetsbedömning... över".

Det kan förstås finnas skäl att ibland omorganisera på denna nivå, i vart fall brukar syftena vara goda. Den kommunala organisationen är splittrad, komplex, och kraven på den är många och stora. Det går alltid att hitta ett perspektiv, i vilket den faktiskt existerande framstår som olämplig.

Allteftersom de administrativa modevågorna drar fram, politikerna uppmärksammar något samhällsproblem eller nya kvastar träder till på kommunala befattningar får vi organisationsförändringar.

Helhetssynen inom socialtjänsten krävde ihopslagning av de sociala nämnderna och förvaltningarna. För närvarande är det de äldres behov som fokuseras och då ska de förstås ha en egen kommunal organisation. På många håll har man upptäckt att 7—12-åringar både går i skola och vistas på fritidshem och det kräver förstås en ny organisatorisk lösning. Man kan gå ännu längre och, som det synes, utifrån konstaterandet att barn är barn, slå ihop skola, barnomsorg och fritidsverksamhet.

Frågorna formuleras regelmässigt som val mellan enkla principer. Nöjer man sig med att betrakta verkligheten ur en enda aspekt brukar svaret falla ut tämligen självklart. Betonar man behovssidan, målgrupperna, ter det sig nog alltid rationellt att samordna, slå ihop. Men det finns andra krav på den kommunala apparaten, och det är till slut helheten som ska fungera bra.

Sektors-, förvaltnings- och arbetsenhetsidentiteterna är starka, upplevelsen av och förståelsen för den kommunala enheten och helheten svag. En belysande detalj är synen på budgeten.

Kommunallagsenligt beslutar kommunfullmäktige om budgeten, dvs bestämmer vilka verksamheter som ska bedrivas och ger nämnderna och i andra hand förvaltningarna medel så att de kan fullgöra sina uppdrag.

Men i budgetuppställningarna talar sektorsförvaltningarna, eller rent av enskilda enheter ute på fältet, om kommunbidrag och statsbidrag, som de alltså betraktar som externa intäktskomplement till den egna verksamhetens ekonomi. Invånarnas avgifter är förstås självklart enhetens eller nämndens egna inkomster. Efter den stora ändringen i statsbidragsgivningen får man nu stryka raden för statsbidrag, och det återstår att se om detta kan väcka någon tanke kring hur den kommunala ordningen egentligen bör vara beskaffad.

Det förekommer också att olika delar av den juridiska och ekonomiska enheten kommunen skriver "avtal" med varandra. Vi har till och med sett exempel på att förvaltningskontor skrivit "avtal" med fältpersonal med det materiella innehållet att personalen ska få arbeta ifred, utan att förvaltningstjänstemännen lägger sig i.

Budgetsynen och pseudoavtalen är inte tekniska frågor utan symptom på en degeneration i den kommunala organisationen. Man tappar eller släpper konceptionen av kommunen som rättslig enhet och en ekonomisk helhet. Det  formella handlande subjektet ska alltid och på alla nivåer vara kommunen.

Splittringen och omorganiserandet sker företrädesvis på nämnd- och förvaltningsnivå, dvs där den primära uppgiften är att ta emot kommunfullmäktiges direktiv och pengar och omsätta dem i faktisk service.

Vad vi än gör på nämnd- och förvaltningsnivån kommer vi aldrig ifrån att det är kommunfullmäktige som ska bestämma om ekonomin och servicen. (Jag finner det faktiskt idag nödvändigt att tala om att kommunfullmäktige ska besluta och budgetera.) Vår syn på hur kommunfulImäktige ska sköta denna sin roll avgör i mycket hur det bör se ut på nämndnivån.

Om kommunfullmäktige verkligen "bestämmer" ger det behov av och möjlighet till en annan och nog intressantare nämndorganisation, än om politiken utövas i nämnderna och deras partigrupper med fullmäktige som transportkompani. (Se 41.)

Inledning, innehåll

Hem