Den kommunala organisationen är, sedd i relation till uppgiften att styra stora serviceverksamheter, något ganska enastående. Den kan synas vara uppfunnen av någon gudom försedd med ett avsevärt mått av skämtlynne. Alla organisationer har problem men kommunerna tycks medvetet ha gått in för att skapa inre besvärligheter.

Det karakteriserande draget är splittring. Vi lever i ett splittrat, ett sektoriserat, segmenterat samhälle — en svensk författare har lanserat uttrycket "kupésamhället": vi färdas med nödtvång i samma tåg mot en gemensam destination, men i skilda kupéer..

Jag har en massiv erfarenhet av vad den kommunala splittringen leder till i form av kollisioner, missgrepp, försummelser, förbiseenden, dubbelarbete.

Organisationen tillåter att olika delar i kommunen håller på med aktiviteter som faktiskt är motstridande Det uppstår ständigt konflikter, och de förvärras genom att de som tvistar inte alltid ser att det finns en krånglig organisatorisk situation att hantera.

Konflikterna behöver inte alltid utlösas; det är högt i taket, om man vill använda en positiv formulering. Vill man vara negativ är det en indikation på att vi inte har en handlande kommunal organisation.

Även om konflikterna manifesteras - och vem har inte upplevt internkommunala trätor- bringas de sällan till någon slutlig och principiell lösning. Man löser upp den aktuella konkreta frågan och trasslar vidare. Och priset är förstås en myckenhet interna och improduktiva aktiviteter.

Grundläggande ar kommunernas dualistiska ursprung och karaktär. Kommunen är en politisk, ekonomisk, civil- och offentligrättslig enhet och helhet som baseras på det lokala samhället — "X-köpings kommun". Men kommunen, specifikt delar av den kommunala organisationen, är också en form för offentlig förvaltning, ett redskap för staten. Hade vi inte kommuner, skulle vi ha ett stort antal statliga byråer spridda över landet.

Dualismen innebär att vi i kommunen har två organisationer lagrade på varandra, och inne i varandra: kommunen-kommunen respektive kommunen-sektorsorganen.

Grundläggande representerar kommunfullmäktige samt kommunstyrelsen och dess förvaltningar kommunen-kommunen, de andra nämnderna och förvaltningarna kommunen-sektorerna. Det är dock viktigt att inse att dualismen är något mera djupgående än att avsätta formell organisatorisk splittring. Den är inbäddad i själva den kommunala situationen och den är en i de flesta sammanhang viktig faktor, dock inte alltid observerad eller beaktad. Man upplever trassel i det kommunala vardagsarbetet men ser inte att det ytterst beror på denna inbyggda och djupa klyfta.

Även på enskilda befattningshavare kan ställas det principiella kravet att de ska hylla båda gudarna, och det kan förstås leda till svåra inre siälsstrider.

Problemet med sektoriseringen är förstås att verkligheten inte är sektoriserad - om det gäller barn, vilket det ofta gör i kommunala sammanhang, kan vi ha 4-5 nämnder som sysslar med barnens behov.

De sektoriella nämnderna och förvaltningama är självständiga och starka, kommunen är svag. I praktiken utövar de ett slags monopol när det gäller de egna ansvarsområdena. Det är inom sektorerna, framför allt på förvaltningarna, som verkligheten uttolkas och presenteras för omvärlden, det är där problem formuleras och lösningar presenteras. Kommunen kommer regelmässigt i efterhand, får reagera på det som kommer inifrån sektorerna.

Dualismen och sektoriseringen utgör i praktiken ett sammanhängande problem, men det är väsentligt för förståelsen att se att det handlar om en splittring i två dimensioner, som förstärker varandra. Specifikt kan vi säga att sektorssplittringens effekter blir värre ju svagare kommunen är.

Det finns en tredje dimension av splittring som främst kan studeras på förvaltningsnivå, och som möjligen är den minst uppmärksammade. Vid sidan av de sektoriella, verksamhetsdrivande och/eller myndighetsutövande förvaltningarna finns intemadministrativa enheter. Vanligt är särskilda personal-, ekonomi-, och fastighetskontor. De lyder under kommunstyrelsen eller ibland särskilt inrättad nämnd.

Vi har alltså i den kommunala organisationen två grupper av förvaltningar, som utgår från helt skilda organisationsprinciper, vars ansvars- och verksamhetsområden korsar varandra. De internadministrativa enheterna kan också kollidera inbördes när de utifrån sitt speciella perspektiv behandlar något i den för alla gemensamma verkligheten.

De inbördes relationerna bestäms formellt av hur nämndorganisationen är utformad i kommunen, men beror i mycket på hur kommunstyrelsen i praktiken utövar sin kommunallagsgivna funktion.

Vanligen ser man det så att fackförvaltningarna har ansvaret för "verksamheten", medan funktionsförvaltningarna har ett parallellställt ansvar för sina respektive specialiteter. Inom organisationsläran kallas sådant matrisorganisation och funktionellt ledarskap.

Specialförvaltningama skulle också kunna tänkas vara överordnade fackförvaltningarna, särskilt om de lyder under kommunstyrelsen. Man ser dem då som kommunstyrelsens redskap som får auktoritet genom kommunstyrelsens särskilda ställning och i praktiken genom den nära kontakten med kommunens ledande politiker.

Ett tredje möjligt alternativ är att specialförvaltningarna tar på sig en konsultroll till kommunförvaltningen i övrigt. Det ger förstås en behaglig och ansvarsfri resa och brukar attrahera exempelvis personaladministratörer, som reglementsvis skriver sig fria från formellt ansvar, och som också kan undkomma ekonomisk granskning genom att redovisa sig själva som ett kostnadsställe, som de andra får betala genom internbokföring ("köpa tjänster"). Det yttersta steget är att bilda särskilda internservicebolag.

Vi står inför det klassiska linje-stabsproblemet i dess kommunala variant. Det finns inga enkla lösningar på linje-stabsproblemet i någon organisation, men i kommunerna har vi gjort det särskilt svårt att hantera. I verkligheten brukar det råda ett oklart tillstånd: alla tre modellerna finns så att säga svävande i luften, och möjlighet ges att välja den som passar ens syften i ögonblicket. Den enskilde förvaltningschefen kan expandera, eller dra sig undan - och alltid hitta en legitimationsgrund.

Den funktionella komplexiteten är oftast värre ändå. I stora och medelstora kommuner har åtminstone de större verksamhetsförvaltningarna egna funktionella avdelningar eller tjänstemän. Vi får en dubbel funktionell splittring som tydligast kan studeras i de riktigt stora kommunerna. Det reella och svåra problemet hur mötet mellan driftapparat och funktionella specialiteter ska organiseras förvärras av de kommunala komplikationema, ja försvinner nästan i anhopningen av förvaltningar och avdelningar.

Det är näst intill oundvikligt att de internadministrativa förvaltningama driver sina speciella perspektiv, intressen och aktiviteter för långt, utöver vad som är till nytta för helheten.

Vi har fått personaladministrationer som har uppfattningen att personaltjänst hjälper mot det mesta. Ekonomikontoren brukar ha ett brinnande intresse för pengar, utgifter och intäkter, men de har svårare att komma fram till den reala ekonomin, den att hushålla med knappa resurser i verkligheten och att syftet med kommunal verksamhet dock är att producera service.

Personaltjänst och ekonomiadministration ställer krav på driftapparaten och försöker ibland spela herrar. Att vara trosskusk är inte glamoröst nog för pigga ekonomer och socialvetare, de vill vara med och leda slagen.

Det finns förstås också den vanliga byråkratiska hierarkiska uppdelningen som kan nå förvånande höjder.

Vi har på sina håll kommundelsorganisation och på andra köp-och säljorganisation, vilken innebär en splittring i en dimension som jag aldrig kunnat föreställa mig.

Den kommunala organisatoriska splittringen är så omfattande att det inte är orimligt att ställa frågan om kommunen överhuvudtaget finns som organisation i egentlig mening. Vi har för närvarande utvecklingstendenser och ett aktivt reformerande som skärper allvaret i den frågan. Kommunen är - har utvecklats till att bli - mindre en organisation än en löst sammanfogad association.

Å andra sidan behöver den organisatoriska splittringen inte vara så särskilt skadlig, den är till del en ofrånkomlig konsekvens av kommunens särart och kan ha sina positiva drag. Problemet är egentligen avsaknaden av överordnad kommunal styrning, en som utgår från enheten och helheten kommunenen. Formell organisation betyder inte så mycket om det finns kommunala politiker som vill och kan styra.

• Inledning, innehåll 
• Hem