3. "Statåkommun"

4. Marknadsmodellerna

En ständigt återkommande debatt rör motsättningen, alternativt det goda och komplikationsfria förhållandet mellan å ena sidan politiken och staten och å den andra individen och det som omger honom i form av informella strukturer och sammanhang.

Att debatten är evig beror förstås på att det på idéplanet inte finns något bra svar eller, bättre uttryckt, därför att frågan är politisk i högsta potens. Svaret ligger i hur verkligheten utformas och hur den tolkas.

Verkligheten håller nu på att ge oss, om inte ett svar på själva frågan, så i vart fall ett tydligt budskap om att vi behöver något annat än de gängse idéerna och lösningarna. Vi har nämligen kört fast.

Det offentliga klarar inte längre behoven i samhället och alternativet marknaden kan åstadkomma ekonomisk tillväxt, men inte mer, och de sociala konsekvenserna av ett ohämmat marknadssystem torde accepteras av mycket få. De alternativen kan man förstås grubbla ihjäl sig på.

I den värsta tolkningen står vi väl inför slutet på det västerländska välfärdssamhället. Med mindre dramatik kan vi säga att detta är en väsentlig utgångspunkt särskilt för oss som tycker om den offentliga sektorn.

Vi behöver inte grubbla över huruvida staten är en diabolisk förtryckande makt eller det höga uttrycket för människornas solidaritet och kollektiva strävan, det avgörande är att den inte längre klarar av sina uppgifter.

Det "civila samhället" har blivit det borgerliga och särskilt det moderata svaret på den utmaningen. Socialdemokratin riskerar - som skedde med "valfriheten" och alternativen - att det blir motståndarna som ställer frågorna, bestämmer dagordningen och lägger beslag på de goda begreppen.

Därför är Tidens ledare i nr 8-9/92 om det civila samhället väsentlig. Det är så lätt att vara emot Hans Zetterberg och hans moderata idéprogram, det är inte svårt att visa orimligheterna i det, att rent av avfärda honom som en av de stollar som då och då uppträder på den borgerliga sidan. Men det är svårare och mycket dumt att förneka det civila samhällets existens och betydelse.

Tiden skriver exempelvis om äldreomsorgen att "anhöriga inte (får) föras ur bilden som på sin höjd välvilliga söndagsbesökare"; ansvaret måste delas. I verkligheten sköts det mesta av äldreomsorg av anhöriga och andra närstående. Skulle bara en del av det falla bort skulle den offentliga apparaten braka ihop. Det är ur det perspektivet vi bör betrakta de offentliga anordningarna.

Både till höger och vänster sägs idag "att de stora systemens tid är förbi" men så mycket längre brukar man inte komma. Men det måste rimligen gå att diskutera de offentliga systemen utifrån något mer kvalificerade aspekter än att de inte är privata (eller inte civila) och att de kostar mycket pengar att hålla igång.

"Omsorg är pedagogik" heter det inom barnomsorgen när man ska försvara den rådande ordningen enligt vilken man inte ska skilja på barntillsyn och förskola. Man får inte ens tänka i dessa kategorier. Denna nyspråksartade formel ger i ett nötskal det grundläggande problemet i den svenska barnomsorgen och pekar ut ett dominerade drag i all offentlig service som riktar sig till individer och familjer.

Vi har en monolitisk, en ensartad service utåt konsumenterna, barnfamiljerna. Den är bestämd till form, innehåll, kvalitet (vad som nu menas med detta flitigt använda ord) och även kvantitet. Men de inre målen, kraven, ambitionerna är många och delvis motstridande, de utgör ett konglomerat.

Daghemmen ska vara HEM därför att alla ska kunna arbeta och inte hamna i kvinnofällan. Daghemmen ska också vara SKOLA. Daghemmen ska för det tredje ta hand om barn med utvecklingsstörningar och de ska kunna kompensera brister i barnens hemmiljö.

I de ivrigaste statliga och barnprofessionella skrifterna från rekordåren på 70—talet sågs barnomsorgen som ett revolutionerande element i samhället, något som nästan skulle ge oss ett nytt slags människor.

I verkligheten har barnomsorgen blivit ett experimentalfält för barnpsykologer och förskolepedagoger. Det hör också till detta samhälles realiteter att det runt ett sådant komplex bildas ett nätverk av intressenter, sympatisörer, försvarsadvokater och propagandister.

På ett par decennier har en hel ny barnomsorgskultur etablerats - en stor, vacker och inte så lite aggresiv svan har börjat simma omkring i de kommunala ankdammarna.

Ser vi nu till avnämarna av denna härlighet, konsumenterna, barnfamiljerna, är det förstås så att de har högst skilda behov och önskemål både när det gäller kvantiteten service och inriktningen. En ensamstående förälder i karriären boende i storstad har ett annat behov än den samboende deltidsarbetande på landet.

Många föräldrar har också enligt min erfarenhet ett mycket behärskat intresse för barnomsorgens storvulna pedagogiska och sociala ambitioner. Men samhällets svar på alla behov och önskemål är de totala daghemmen.

Och så är det, mer mindre tydligt, med alla delar av den offentliga människoservicen: de utgör monolitiska konglomerat. ( barnomsorgen är förstås ovanligt tydlig).

Det andra stora kommunala problemområdet, den öppna åldringsvården, har inte utvecklats på samma programmatiska grunder som barnomsorgen. Men vi har situationen att den kommunala hemservicen ska klara allt, från vård av döende till enklare hushållsgöromål hos friska ålderspensionärer. Det handlar i det ena fallet om vård, i det andra om service, men vi ger ut något mitt emellan —en vårdservice.

Biblioteken ska förstås låna ut böcker till människor som vill läsa men de har också till uppgift att vårda de nationella, regionala och lokala kulturerna och därtill verka för att människor som inte läser böcker börjar ägna sig åt denna ädla sysselsättning.

Konglomeratstrukturen blir dyr. Alla goda syften adderas till varandra. Ekonomi betyder helt enkelt de pengar som behövs efter det att man bestämt formerna. Det finns inga inre ekonomiska incitament som påverkar vare sig den producerande personalen eller servicekonsumenterna, snarare tycks det ofta finnas mekanismer som driver upp kostnaderna utan att servicen på något i vart fall utåt synligt sätt förbättras.

Yttre ekonomiska krav leder bara till ofruktbara kollisioner, det går inte att "spara". Verksamheterna blir omöjliga eller åtminstone svåra att mäta och värdera: alla ekonomiinspirerade styrsystem omkommer ömkligen.

Det är knappast ens möjligt att i ord diskutera verksamheterna, det går alltid att ta död på ett argument genom att lyfta fram en annan systemkomponent.

I servicehänseende, gentemot konsumenten och det civila samhället, drar systemen upp en skarp gräns. Barnomsorg är daghem 12 timmar per dag eller ingenting. Äldreomsorgen delas ut i kvantitets- och formbestämda servicepaket som bestäms i en rättsligt reglerad beslutsprocess grundad på objektiva behovsbedömningar.

Vi får också olämpliga organisationsformer. Serviceapparaterna konstrueras utifrån behoven på producentsidan, de utgör inte naturliga svar på människornas faktiska kollektiva och individuella behov. Personalen mår (som det heter nu för tiden) inte bra av att slitas mellan olika krav, de blir frustrerade, känner att de inte räcker till. Vi får missnöje och konflikter.

Allt detta ska ses i perspektivet av den oändlighetsprägel som redan från början och naturligen vidlåter det mesta av människoservice. Det blir aldrig riktigt bra, det går alltid att göra mer, behoven är oändliga; de tycks till och med växa under ätandet. Barnets, den gamles, allas vårt behov av tröst är omåttligt. Och vi inser att vi står inför en kritisk punkt när gäller relationen mellan offentlig och civil sektor.

Vi säger idag "statåkommun". Men vi har förstås egentligen stat och kommun, det är faktiskt själva idén.

Grundbulten i 1862 års kommunreform var en dualistisk kommunkonception, ett administrativt och politiskt snilledrag. De konservativa i dåtidens Sverige ville ha kommuner som kunde tjänstgöra som billiga förvaltningsorgan för staten. Kommunerna sågs grundläggande som delar av statsorganismen, ett utflöde från den höga statsmakten, en nivå mellan individen och staten.

Liberalerna ansåg tvärtom att kommunen var en med staten jämbördig storhet, den kunde till och med behövas som ett värn mot statsmakten. Människorna hade en naturgiven rätt till självstyrelse och de hade också förmåga att hantera den, att själva handha sina gemensamma angelägenheter.

Man kunde frukta det värsta av en reform som föddes ur så skiljaktiga synsätt och som inte försöker göra något slag av kompromiss utan helt enkelt säger både—och. Idag vet vi att denna dubbelhet var det starka och nödvändiga draget, det som gjort de svenska kommunerna till en så lyckad konstruktion.

Kommunen i denna dubbla funktion - att det är en lokal demokratisk organisation som å de egna medlemmarnas vägnar sköter det praktiska handhavandet av statliga uppgifter är faktiskt en tredje organisationsform - vid sidan av staten-politiken och marknaden-pengarna. Den finns nära individen och det civila samhället den kan rent av sägas vara en del av det civila samhället.

Det är förstås svårt att i dagens verklighet se detta. Vi har kommit mycket långt bort från den klassiska bilden av den svenska lokala självstyrelsen, vår demokratis styrkebälte med doft av nyskurade trägolv under det myndiga kommunalstämmandet. Det räcker med att utifrån betrakta de ståtliga stadshusen från 70-talet eller i handen väga Stockholms kommunkalender för att inse detta.

Den kommunala modellen fungerade i ungefär hundra år. Sedan dukade både självstyrelse och lokal demokrati under. Eller de tömdes i vart fall på reellt innehåll under den sammantagna tyngden av kommunsammanläggningarna, den våldsamma verksamhetsexpansionen, de stora systemen och den medföljande byråkratiseringen.

Det kan beskrivas som en revolution: ut gick de förnumstiga folkskollärarna, de snåla bönderna, de elaka metallarbetarna och in kom de sektoriella experterna, de som inne i kommunerna utövar faktiska monopol och som tillsammans med sina kamrater i den statliga apparaten bildar järntrianglar, inom vilka alla frågorna ställs och alla svaren tillhandahålls.

Den som finner historieskrivningen överdriven kan begrunda barnomsorgens utseende i Stockholm, Skåne respektive Norrlands inland. Det finns inga väsentliga variationer: ingen tänker längre ens tanken att barnomsorg skulle kunna vara något annat än de av riksdag och regering påbjudna, av socialstyrelsen välsignade och av professionen godkända totala daghemmen.

Kommunerna har blivit en integrerad del av den offentliga överheten och förenar idag i sig det värsta från statlig räddhågad partipolitik, kvasiprofessionalism och, under de senaste åren, enkel ekonomism.

Den gamla liberala pläderingen för kommunerna kan idag med fördel användas mot kommunerna. De fyller därmed heller inte uppgiften att på ett intelligent sätt administrera den statliga politiken.

Kommunerna översköljs nu, låter sig översköljas, av en våg av enkla kvantitativa marknadshärmande styrningsmodeller. De fungerar så dåligt, är så irrelevanta i relation till de verkliga problemen, att man nästan kunde misstänka att de är trojanska hästar införda av de obotliga främjarna av en ohämmad offentlig ekonomisk expansion.

Om problemet är systemens konstruktion och servicens innehåll är det förstås inte stor mening i att privatisera distributionen av de färdiggjorda servicekakorna, eller att internt köpa och sälja dem, dela ut dem i form av PENGAR eller ... vad som nu blir nästa "modell".

Vi måste förstås gå in i konstruktionerna, lösa upp de etablerade rigida strukturerna, Det är ett arbete på det intellektuella planet - vi måste vara medvetna om konglomeratstrukturen, kunna diskutera delarna för sig och göra klara bestämningar och prioriteringar, inte bara säga ... och... och .... och. Vi kommer då snart fram till mera handfasta åtgärder som att ge ut service i olika former och att demontera de stora organisationerna.

Istället för den strikta gräns som idag upprätthålls mellan offentligt och privat måste vi etablera ett mjukare förhållande. Det offentliga måste samarbeta med, utnyttja, komplettera det civila samhället - vi behöver en bred gränszon. Det är förstås inte omedelbart enkelt att åstadkomma denna goda karamell men det bör ändå vara ett framsteg att så formulera problemet och börja arbeta på konkreta lösningar. Jag kan ge några antydningar om riktningen.

Istället för de producentalternativ som idag diskuteras och introduceras etablerar vi stället konsumentalternativ, dvs invånarna erbjuds servicealternativ som är olika i sådana dimensioner som är väsentliga i våra olika privata situationer och utifrån våra personliga preferenser. Om alternativen också avspeglar skillnader i produktionskostnad och därför kan prissättas olika har vi också etablerat ett sätt att begränsa utnyttjandet av den offentliga servicen. Detta låter sig väl förenas med att det offentliga i första hand ser till att svara för en service som tar sikte på de fundamentala behoven.

Vi bör också frigöra oss från tanken att all offentlig service måste utföras av professionell och professionellt ledd personal, organiserad i stora förvaltningar.

Möjligheterna att meningsfullt utnyttja resurserna i den civila sfären sammanhänger helt med att den offentliga apparaten organiseras för det syftet. Kommunerna organiserades länge efter det odelade ansvarets princip, dvs den grundläggande organisatoriska nivån var hela kommunen. Sedan fick vi en våg av kommunuppdelningar och den senaste trenden är att helt avskaffa kommunal organisation genom att göra små resultatenheter.

Lösningen på de problem som vårt välfärdssamhälle idag brottas med ligger i väsentlig mån i kommunerna. Det finns egentligen inga formella hinder för kommunerna och kommunalpolitikerna att göra nästan vad som helst, de skulle kunna ta saken i egna händer.

De skulle kunna välja att i befrielsen från statligt influerad byråkrati inte försöka imitera marknaden utan utnyttja sin egenart, åter etablera kommunerna som handlande demokratiska subjekt som söker egna kommunala lösningar - om man så vill, civila lösningar.

Problemet är knappast i grunden ekonomiskt. Behoven är visserligen stora men kommunerna förfogar över resurser som skulle tett sig sagolika för tidigare generationers kommunalmän. Problemen, framför allt de problem som vi kan göra något åt (och varför inte börja med dem), ligger mellan resurserna och behoven: i apparaten, i systemen, i organisationen, i politiken (eller avsaknaden av politik) - i allt det vi konstruerat under de senaste 20-30 åren, oftast under namn av "utveckling".

Att ändra detta behöver inte innebära att vi ska gå tillbaka till den tid då, socialnämndsordföranden stövlade runt och besiktigade folk, fä och bonining. Men vi behöver exempelvis eller i synnerhet kommunala politiker som sysslar med den riktiga verkligheten. Om det inte lät så patetiskt skulle jag vilja säga att vi måste börja vårda människorna istället för systemen.