02.3. De fredade gökungarna - Två artiklar 1994 och 1997

På någon nivå synes politisk enighet råda om att statens finanser ska saneras framför allt genom förändringar i de sociala transfereringssystemen eller generellt genom åtgärder som försämrar medborgarnas privata ekonomi. Men storförbrukarna av offentliga medel och nationella resurser - kommunerna - tycks vara fredade.

En uppfattning synes vara på väg att etableras enligt vilken kommunerna faktiskt sparat, förändrat i avsevärd omfattning och står inför nya resurskrävande åtaganden.

Ann Wibble gör det till en särskild besparingsåtgärd att statsbidragen till kommunerna inte skall öka (DN-debatt 10/6-94). Mona Sahlin är mycket tydlig när hon (DN-debatt 11/6-94) säger att socialdemokraterna inte går till val på "fortsatt frikostighet i transfereringarna": "Vi har tvärtom sagt att vi sätter en bra barnomsorg, skola, sjukvård framför bidrag, subventioner eller materiell privat konsumtion".

Det är alltså exempelvis viktigare att de kommunala daghemmen får göra av med 70-80-90.000 per inskrivet barn än att barnfamiljerna har pengar till mat, kläder, bostad och kanske rent av en semestervecka.

Det finns en kommunal kris, men den handlar inte självklart om brist på resurser. Kommunalpolitikerna tittar längst ned i budgetuppställningarna och där brukar det förstås dyka upp ett minus, verksamheterna kostar mer än vad kommunen får in i intäkter.

I andra sammanhang brukar man då dra slutsatsen att något i verkligheten är fel och måste förändras, man ser inte underskottet som själva problemet, det som primärt ska angripas. Detta vore förstås också en möjlig hållning att pröva för kommunerna, åtminstone som ett tankeexperiment; ett avbrott i resursbristidisslandet.

Kommunerna sparar visserligen men de förändrar inget väsentligt i servicen. De kostnadsbestämmande fundamenten i 25-miljarderskolossen av kommunal barnomsorg består, men man gnager lite, drar ned några procent på verksamhetsanslagen och skriver in något barn ytterligare. Den resan ser vi snart slutet på, sparandet börjar här och där ge oacceptabla förhållanden för barn, föräldrar och personal. Den storsvenska barnomsorgen kräver goda ekonomiska villkor för att fungera. Fasthållandet vid de etablerade formerna äventyrar den konkreta välfärden för medborgarna.

Kommunerna är förvaltare av en väsentlig del av välfärdssamhället och den kommunala servicen är livsviktig för oss. Men kanske inte nödvändigtvis service i de former, med de ambitioner och till de kostnader vi har idag.

Svaret på frågan om kommunerna har tillräckliga resurser eller inte beror på om man mäter mot kraven från de befintliga verksamheterna eller mot människornas fundamentala behov. Det är faktiskt två helt skilda saker.

För de etablerade formernas ståndaktiga försvarare finns förstås frågan inte, för dem råder identitet mellan resurser, utgående service och medborgarnas behov.

Bestämt kan vi säga att resurserna inte räcker till - ens med skattehöjningar - om den kommunala servicen ska bibehålla dagens former och kostnadsnivåer.

Medborgarnas egentliga behov vet vi inte så mycket om, vi har mycket grova eller obefintliga mekanismer genom vilka de kan uttrycka sina preferenser.

Kommunerna har stora resurser, som mycket väl skulle räcka till all nödvändig service. De skulle rent av kunna "spara" och ge ett väsentligt bidrag till saneringen av de offentliga finanserna. Men vi måste då frigöra oss från de självklara identiteterna, de färdiga svaren som serviceetablissemangen levererar.

Vi måste också sluta tro att det finns enkla och politiskt ofarliga lösningar - nya organisationsmodeller och styrsystem löser inga problem.

Vi måste överge både de magnifika välfärdsdrömmarna från 70-talet och det mesta av det som idag kallas för kommunal utveckling och förändring.

Den offentliga sektorn är i hög grad till för barn och gamla och det är närmast orimligt att debattera och hantera statliga transfereringssystem och kommunal barn- och äldreomsorg var för sig.

Det är förstås de sammantagna effekterna av statliga och kommunala åtgärder som är viktiga för medborgarna, inte minst vad som eventuellt är kvar i plånboken när alla räkningarna betalats.

Och, sett från andra hållet: Har medborgarna ont om pengar begränsas kommunernas möjligheter att ta ut avgifter, det finns smärtgränser och det finns omöjligheter.

Men sambanden är specifikare och viktigare än så - om vi nu vill sänka de offentliga utgifterna mer än marginellt. Det viktiga är inte att kommunerna kan höja avgifter utan att de sänker kostnaderna. Det betyder att efterfrågan på och faktiskt utnyttjande av den kommunala servicen måste minska. Och detta helst utan att vi eftersätter vitala behov av service.

Det synes inte vara möjligt att konstruera regelsystem som samtidigt ransonerar servicen och anpassar den till de individuella behoven hos medborgarna. Vi får ta till marknadsmekanismen.

Vi erbjuder barnfamiljer och pensionärer att välja mellan olika servicealternativ som skiljer sig från varandra i sådana dimensioner som är viktiga i våra olika privata situationer och utifrån våra personliga preferenser - som svarar mot skillnaderna i våra individuella behov.

Alternativen avspeglar också (väsentliga) skillnader i kommunal produktionskostnad och de prissätts så att det blir ekonomiskt attraktivt att välja för kommunen billigare alternativ. Det primära är inte avgifternas absoluta höjd utan att det är skillnader mellan alternativen, skillnader som ger intryck i hushållskassan. Pengar är faktiskt viktigt för folk.

Det är alltså inte fråga om sådana marknadsimitationer som hittils praktiserats i det kommunala produktionsledet utan om införandet av riktiga ekonomiska incitament som avser den slutlige konsumenten och det handlar om riktiga pengar.

Vi inser förstås att utrymmet för att konstruera och få effekter av alternativsystem ökar ju mer pengar barnfamiljen respektive pensionären har till förfogande. Det kan också anses önskvärt i sig att en större del av kostnaden för servicen betalas av konsumenten som därigenom ges ett ökat inflytande.

Åtminstone i teorin går detta att föra ända till slutet, dvs konsumenten ska ha alla pengarna och kommunen får försöka bli attraktiv. Var man ska stanna går det att föra bra politiska diskussioner om.

Det är också så lyckligt att flera förändringsbehov sammanfaller. Redan av inre skäl bör både barnomsorg och äldreomsorg delas upp i nya serviceformer.

Det bestämmande karaktärsdraget i den svenska barnomsorgen är föreningen av pedagogik och omsorg. Det är det som gör daghemmen så dyra och omöjliga att reformera. De är inte ens möjliga att diskutera, vilket många upptäckt som försökt - allt från Sten Johansson och finansdepartementet i början på 80-talet, Bo Södersten länge och senast Hans Bergström (DN den 18, 23 och 24 april 1994).

För den som inte är fången i barnomsorgens järntriangel av experter, personal, försvarsadvokater och propagandister framstår det som självklart (och visat i verkligheten) att den strukturerade förskolan inte bara är pedagogiskt överlägsen de integrerade daghemmen; den ger också - med en viss paradox - billigare tillsyn. Hur en kommunal barnomsorgsorganisation i övrigt kan utformas med konsumentalternativ har jag försökt visa i en artikel på DN-debatt den 27 mars 1994.

Äldreomsorgen har framför allt diskuterats och reformerats med utgångspunkt i det delade huvudmannaskapet och de skilda professionerna - medicinskt kontra socialt.

Men behovet, som verkligheten nu utvecklats, är att skilja mellan egentlig vård å ena sidan, vare den medicinsk, social eller ÄDEL-integrerad, och å den andra service. Vi måste prioritera vården och sättet är att avskilja servicedelen för att kunna utforma en bra vårdorganisation.

Både äldreomsorg och barnomsorg utgör konglomerat. Allt för breda behovsstrukturer ska hanteras, samhällets ambitioner är många och delvis motstridande, kraven på organisation och personal blir diffusa och konfliktskapande.

Vid en delning skiljer vi ur det som samhället har särskilt stort ansvar för, förskolan och vården. I den delen måste vi väsentligen styra med politik, regler och professionalism.

I servicedelen kan vi styra med ekonomiska förtecken: vi kan överlåta behovsbedömningen till de enskilda människorna, vi kan lita till "marknadskrafterna".

Det finns också ett tredje perspektiv. Vi har en debatt om möjligheterna i den informella sektorn eller det civila samhället. Det civila samhället kan vi inte reformera men vi kan utforma de offentliga anordningarna så att det blir möjligt och attraktivt för medborgarna att minska sin konsumtion av offentlig service och istället utnyttja egna resurser.

De sociala transfereringssystemen behöver förstås reformeras (behöver vi ytterligare bevis kan vi nu se vad som händer vid genomförandet av vårdnadsbidraget) och statsbudgetens underskott minskas.

Ett stort problem i sammanhanget är att de olika systemen går in i varandra. Jan Bröms m fl uppmärksammar i en artikel på DN-debatt den 16 juni särskilt de kommunala socialbidragens strategiska roll när det gäller att etablera den allmänna standardnivån. Men det är alltså viktigt att inse att kommunernas serviceverksamheter också utgör delar av systemen och i den offentliga helheten. Och det är där vi kan göra utgiftsbegränsningar som inte självklart drabbar medborgarna.

Det börjar bli sent på jorden. Jan Bröms skriver att neddragningar i de offentliga försäkringarna kan komma att kräva en revidering nedåt av socialbidragsnivån, en omdefiniering av vad som menas med fattigdom, "en större samhällsaccept för att de fattiga måste få vara fattiga". I Finland skrattade man när de första rapporterna började komma om att människor faktiskt svalt.

Idag skrattar man inte, den senaste rapporten säger att 100.000 finländare går hungriga. Den statliga och kommunala oföretagsamheten är inte bara något som höjer räntor och försvårar en konjunkturuppgång, den börjar bli en direkt fara för det allra elementäraste i vår sociala välfärd.

2. GÖKUNGEN I DET SVENSKA FOLKHEMMET (1997)

När staten ska åstadkomma balans i den offentliga ekonomin riktas besparingarna i huvudsak in på de sociala transfereringarna till medborgarna. Däremot ska den kommunala servicen "värnas", rent av ges mer resurser.

En absolut förutsättning för denna politik är förstås att det råder verklig brist på resurser i kommunerna. Vi ska faktiskt ha nått de "smärtgränser" som de kommunala politikerna så gärna och så ofta talar om.

Vi får då en, idag knappast diskuterad, fråga om hur kommunerna sköter sin uppgift att omvandla skattemedel till service för barn, barnfamiljer, gamla, sjuka, handikappade.

Att det finns problem framgår av Kommunförbundets och SCB:s bokslutsstatistik för 1995. Vi kan till exempel jämföra de 25 kommunerna i Stockholms län.

En grundskoleelv kostar i Ekerö 41 tusen kr per år, i Täby 42, i Haninge 43 och i Sollentuna 44. De högsta kostnaderna har Nynäshamn och Stockholm med 55 tusen, Upplands-Väsby med 56, Sigtuna med 58 och Järfälla med 59.

Inom barnomsorgen är skillnaderna ännu större: I Ekerö, Norrtälje, Salem och Täby ligger kostnaderna per inskrivet barn på eller under 45 tusen, medan Stockholm redovisar 64 tusen, Solna 65 och Lidingö 67.

Äldreomsorgen uppvisar närmast befängda skillnader: Per invånare 65 år och äldre lägger Danderyd ut 31 tusen, Tyresö 33 och Täby 35, medan Vallentuna kostar på över 58 tusen, Upplands-Väsby 59 och Österåker 61.

Äldreomsorgen sägs vara i kris och vi ser efter hur det står till utanför Stockholmsområdet. Bland kommunerna med mellan 45.000 och 55.000 invånare ligger Nyköping och Trollhättan lägst med en kostnad av 31 respektive 33 tusen kr per pensionär. Högst ligger Borlänge, Hässleholm, Uddevalla och Mölndal med runt 45 tusen. Men medan Uddevalla och Mölndal ger service - särskild bostad eller hemhjälp - till 43,5 resp 44,5 % av pensionärerna över 80 år klarar Hässleholm av 56,5 % och Borlänge nöjer sig med 36,3. Samtliga dessa kommuner är socialdemokratiskt styrda.

Det finns inga mönster i detta. Det går inte att hitta skillnader i befolkningens behov, kommunernas allmänna driftförutsättningar, partipolitiska skiljelinjer, allmänna sociala värderingar, regionala kulturer eller vad som helst, som kan förklara den stora spridningen när det gäller kostnads- och servicenivåer.

Det viktiga är förstås vad för slag av verklighet som finns bakom siffrorna. Betyder låga kostnader dålig service eller god hushållning och höga kostnader god service eller misshushållning? Får Sollentunas skolbarn sämre undervisning än Järfällas eller Stockholms? Innebär inom barnomsorgen en kostnadsskillnad om 20.000 kr per barn också att verksamheterna för barnen får olika "kvalitetsnivåer"? Var går egentligen smärtgränsen inom äldreomsorgen - vid 30.000 per pensionär, vid 40.000, 50.000 eller ...? Blir i Borlänge några hundra pensionärer utan service fast de har behov, eller sprider Hässleholm sin service oprioriterat över kommunens åldringar?

Vi vet helt enkelt inte, det finns inga jämförande undersökningar. Vad värre är: de lokala politikerna vet inte heller. Frågan är om de överhuvudtaget kan sägas styra verksamheterna.

Under de senaste decennierna har kommunalpolitikernas direkta styrning ersatts av företagsekonomiska modeller och system. Den förhärskande tankeskolan är att politikerna ska ange mål och ramar, varefter underordnade organ sköter verksamheten och väljer medlen.

Men vem har någonsin sett ett kommunalt dokument av planerings-, redovisnings- eller beslutskaraktär som med någon som helst precision och konkretion samtidigt behandlar den utgående servicen och kostnadsnivån inom ett serviceområde?

Det förefaller som om den faktiska politiken väsentligen bestäms av personella och andra tillfälligheter, kanske lokala traditioner av spar- eller spendersamhet och förstås genom utfallet av de inre revirstriderna. Det blir som det blir och i hög grad som det har varit.

Även inne i kommunerna finner man svårförklarliga skillnader i service och kostnader - mellan kommundelar, mellan "resultatenheter", mellan de enskilda serviceenheterna. Kännetecknande för den kommunala organisationen är dess rigiditet.

Serviceapparaten kan inte göra smidiga anpassningar till konsumenternas varierande behov och till förändringar av resurserna. På 90-talet har kommunerna tvingats "spara", dvs dra ned på anslagen till verksamheterna, och effekterna i serviceledet, även vid finansiellt små förändringar, blir nyckfulla, oprioriterade, ibland våldsamma. Det är det vi dagligen kan läsa om i tidningarna eller se på TV.

Nu är det inte bara eller ens i första hand de kommunala politikerna som bär ansvaret för tillståndet. På Kommunförbundets kongress 1995 illustrerade dåvarande finansministern Göran Persson förhållandet mellan stat och kommun med en historia om ett siamesiskt tvillingpar.

Den ena tvillingen tog till flaskan med ledsamma effekter för den egna organismen. Men den andra tvillingen drabbades förstås i lika mån: om kommunerna gör av med för mycket pengar får också staten lida.

Men i den fullständiga historien var det den andre tvillingen som tog fram flaskorna och bjöd, trugade och som till och med tvingade den andra att dricka. Den kommunala expansionen, särskilt stark under 70-talet, drevs i huvudsak fram av statliga ambitioner. Staten tillhandahöll också färdiga och oftast storvulna servicelösningar, vilka i kommunerna realiserades av professionella tjänstemän, utbildade och indoktrinerade på de sektoriella högskoleutbildningarna.

De lokala politikerna befriades från att bekymra sig över medborgarnas konkreta behov, och servicens innehåll och former bestämdes av andra. Kommunalpolitik blev att skaffa pengar till de färdiga verksamheterna. Med ett lån från arbetsmarknadsjargongen kan vi tala om kommunalpolitikerna som "inlärt hjälplösa".

Det finns en, av många starka intressenter omhuldad föreställning att de svenska kommunerna har gjort stora förändringar. Det är riktigt att det har pågått en myckenhet av "förändringsarbete" i kommunerna men det har ägt rum i de politiska och administrativa sfärerna.

Inget väsentligt har förändrats när det gäller själva servicen; dess innehåll, former, distribution och organisation. Det betyder att det snart är slut på "sparandet". Fritidsgårdar och biblioteksfilialer kan bara läggas ned en gång, och en daghemsavdelning kan inte drivas med 2 anställda och 25 barn. Det betyder också att vi riskerar att väsentliga behov ej kommer att kunna tillgodoses.

Nordiska jämförelser visar att Sverige regelmässigt har 30-40% högre kostnader för kommunal service än våra broderländer. Enligt professor Jan-Erik Lane skulle hela den svenska kommunsektorn med en kostnad av 400 miljarder (1991), vara 86 miljarder billigare om vi hade norsk kostnadsnivå (DN-debatt 17/1-95).

Man bör noga begrunda storleksordningen på denna skillnad - runt 10.000 kr per invånare - mellan två länder som har samma välfärdssystem.

Den höga svenska kostnadsnivån beror inte enbart på hög personaltäthet ute i serviceverksamheterna. Kommunerna lägger också ned stora resurser på lokaler och administration.

Enligt en utredning från kommunförbundet skulle det vara möjligt att sänka de kommunala lokalkostnaderna med uppåt 30 %, vilket motsvarar mellan en och två kronor i utdebitering.

Lane har också jämfört de administrativa kostnaderna i Norge och Sverige. För kommuner med mellan 35.000 och 60.000 invånare uppgår administrationskostnaden per invånare till c:a 2000 kronor i Norge. I Sverige är den 3.000 kr och det är lätt att räkna ut vad den skillnaden innebär, till exempel för den egna kommunen.

Kommunsektorn förbrukar 1/4 av bruttonationalprodukten och är en gökunge i den offentliga och den nationella ekonomin. Det är den offentliga konsumtionen som tar bort utrymme för privat konsumtion och investeringar, som minskar de ekonomiska aktiviteter som kan ge tillväxt och nya jobb.

Transfereringar däremot antas öka den totala privata konsumtionen i samhället. Det är mycket egendomligt att denna närmast läroboksmässiga distinktion idag inte tycks spela någon roll för tänkandet och handlandet. Ibland behandlas till och med kommunal konsumtion som ekonomiskt likvärdig med privat.

Många människor drabbas idag mycket hårt av neddragningarna i socialförsäkringssystemen och tvingas till radikala förändringar i sina liv. Medborgarna är uppenbart mycket oroade över de ständiga ändringarna och försämringarna i A-kassan, sjukförsäkringen, pensionerna, barnbidragen.

En barnfamilj kan inte undvara mat, bostad och en del annat men kan nog till nöds stå ut med att "dagiset" inte har den rätta pedagogiska profilen.

Särskilt den politiska vänstern har anledning att ställa frågan om det inte är bättre - socialt, ekonomiskt, politiskt - med mätta och förtröstansfulla medborgare och oroliga kommunförvaltningar än omvänt.

Det förefaller orimligt att ge kommunerna mer pengar även om syftet kortsiktigt kan synas gott, som att "rädda" några tiotal tusen jobb. Tvärtom bör vi försöka utnyttja den stora potential för kostnadssänkningar, säkert några tiotals miljarder, som finns i kommunsektorn.

Kommunerna måste då övergå från att administrera de stora servicesektorerna enligt statligt-professionella påbud och ambitioner till att ge invånarna lokalt bestämd service anpassad till de konkreta behoven. Det finns andra, billigare och rent av bättre sätt att ge barnen förskola och föräldrarna barntillsyn än de totala daghem som idag föreskrivs.

Det är förstås en slags revolution. Ska vi klara välfärden och ekonomin måste kommunerna börja ta itu med de egna service-, kostnads- och styrningsproblemen. Då kan vi också få en verklig renässans för den lokala demokratin.