Husmorsekonomin duger i det offentliga (12.)

Är privatiseringen av den offentliga servicen i Sverige redan i full gång? Det kan synas så: Kyrkomötet hösten 1989 bekymrade sig över att privata reseföretag håller på att ta över konfirmationsundervisningen, medan socialstyrelsen oroar sig över att en stor del av missbruks- och ungdomsvården numera sköts av privata intressen, kommuner har sålt vatten- och avloppsverk och sponsring förekommer i grundskolan. Och så vidare. Det finns en lång rad exempel på privatisering av vad vi tidigare uppfattat som självklart offentliga verksamheter.

Fortfarande handlar det dock om marginalföreteelser, i synnerhet om vi håller oss till de stora servicesektorerna — barn- och äldreomsorg, hälso- och sjukvård, skolan, biblioteken. Frågan är förstås om så ska förbli, eller om privatiseringsvågen nu rullat igång på allvar. Verkligheten och tidens gång talar starkt för den senare uppfattningen.

Problemen inom den offentliga sektorn, i synnerhet den servicebetonade kommunala delen, har varit synliga länge, och även erkända - om än med varierande insikt och engagemang. Åtminstone sedan början av 80-talet har det stått klart att omfattande förändringar måste ske.

Den inre kostnadsutvecklingen, de växande behoven inom vitala sektorer och framtida möjliga resurserna - hur optimistiskt de än må ha bedömts - har utgjort en skrift på väggen, omöjlig att gå förbi.

Det går helt enkelt inte ihop. Vi fick också en diskussion om förändring och utveckling av de offentliga verksamheterna, och vi fick en civilminister som skulle leda förnyelsearbetet. I verkligheten skedde dock ingenting eller mycket lite.

Den relativa förbättringen av den nationella ekonomin under senare delen av 80-talet har uppenbarligen fått många att tro, att faran var över och att vi kan fortsätta som förut. I verkligheten har dock kraftiga nedrustningar gjorts på serviceområdena. Vi har "sparat", men utan att förändra, och det har framkallat en rad kriser. Även om de ibland i verkligheten är mera skrik än innehåll, är de dock indikatorer på att nu håller verkligheten på att komma ifatt prognoserna och bedömningarna.

Vad som också hänt är att debatten har ändrat karaktär. Det handlar nu inte så mycket om att förbättra och utveckla den offentliga sektorn som att konstruera alternativ till den offentliga organisationen: "Apparaten fungerar inte, låt oss byta ut den mot en bättre apparat!"

Det finns en naturlig logik i detta. Vi närmar oss ändpunkten på den nuvarande resan, vi når en punkt, där något definitivt måste göras. Detta något kommer att bli privatiseringar, eftersom det är den enda lösning som står till buds; det är för sent att göra inre förändringar. Vi upplever nu den idémässiga och psykologiska övergångs- och förberedelsetiden, då motståndet mot privatiseringar succesivt försvagas för att till slut helt försvinna och bytas till sin motsats. Det är bra att tycka om det man måste göra, och vi kommer att tänka att privatiseringarna är något gott: ett föråldrat system, en murknande struktur ersätts av något nytt och friskt som klarar problemen åt oss.

Huvuddelen av den offentliga servicen handhas av kommunerna och det rör sig om de viktiga och dyra delarna, de som utgör integrerade delar i människornas dagliga liv. Att just denna service är en angelägenhet för de lokala menigheterna har setts som självklart och meningsfullt.

Ett karakteriserande drag är att de styrande, de omedelbara serviceproducenterna samt konsumenterna/ skattebetalarna delar en närhet och en gemenskap. Det finns ett ömsesidigt beroende, som går utöver de funktionella förbindelserna. Överhuvudtaget finns det stora, möjligen svargripbara, kanske omoderna och förstås helt omätbara värden i att medborgarna i en kommun eller ett län i demokratiska former tillgodoser sina egna behov av kollektiv service. I vart fall är det en ordning med stark historisk förankring.

Om vi nu måste konstatera att de lokala demokratiska systemen inte klarar av sina uppgifter, att de måste, åtminstone till del, ersättas av andra ordningar, handlar det om en djupgående samhällsförändring. Privatisering är ingen liten eller teknisk fråga. Förd till sin nödvändiga slutpunkt innebär den ett annat samhälle än det vi har.

Partiets ledsamma politiska läge torde i hög grad bero på att det saknar hållning och egna konkreta lösningar, när det gäller den offentliga sektorn. Man kan till och med säga att det inte går att bedriva politik, om man i bagaget ska ha en offentlig sektor med nuvarande omfattning, kostnader och utvecklingstendenser. En del av lösningen på partiets politiska kris ligger i att faktiskt reformera den offentliga sektorn.

Det finns åtminstone en god utgångspunkt för ett sådant arbete, nämligen att alternativen inte utgör några lösningar på de grundläggande problemen. Privatisering eller ens kooperation ar inga svar på frågan hur vi i framtiden ska klara de kvantitativt och kvalitativt växande behoven av vård, service och omsorg.

Den enklaste argumentationslinjen för privata alternativ, och den är inte ovanlig, är att privat verksamhet axiomatiskt är effektivare än offentligt driven verksamhet. Det är så att säga inbyggt i naturens ordning eller liknande. Det florerar en nästan magiskt färgad tilltro till själva bolagsformen. Genom att ändra de juridiska formerna för organisationen löses problemen.

Jag är själv helt övertygad om att mycket av den kommunala offentliga servicen idag produceras på ett onödigt kostsamt sätt. Det ligger exempelvis inga stora svårigheter i att visa, hur man kan driva barnomsorgen i en kommun något tiotal procent billigare än idag. Men detta är ändå inget argument i alternativdiskussionen, inget motiv för privatisering.

För det första måste man förstås vara försiktig när man jämför något faktiskt existerande med ett tänkt, i verkligheten icke prövat, alternativ. För det andra är det "orättvist" att jämföra något, som utformas med krav på ekonomisk rationalitet, med verksamhets- och organisationsformer som fått utvecklas under andra premisser.

Om det finns skillnader idag mellan offentlig och privat verksamhet, heror det primärt på de skilda kraven, inte på organisationsformerna. (Och någon kan förstås här hävda att detta är en hönan och ägget-diskussion.)

En meningsfull alternativdiskussion kräver, att man konkret analyserar vad som skiljer offentligt driven verksamhet från möjliga privata, kooperativa eller andra icke-kommunala lösningar. Man måste söka, och eventuellt hitta, drag som är viktiga för ekonomin eller kvaliteten på servicen, och som är mer eller mindre konstitutionella.

Om ett privat alternativ inom barnomsorgen blir billigare, därför att man har lägre personaltäthet, finns det anledning att välja det enbart om man kan visa, att den kommunala apparaten är definitivt oförmögen att göra samma sak.

Diskussionen måste också föras på systemnivå, vi måste analysera vad ett alternativ slutligen och i sin helhet innebär. Att privata företag och kooperativ punktvis lyckas bra är skäligen ointressant. Det bevisar ingenting, och det löser inga problem. Ofta är det för övrigt så att de kan fungera eller vinna framgång tack vare att de lever i marginalen eller rent av i hägnet av de stora offentliga servicesystemen.

På systemnivå finns bara ett alternativ, som ter sig ekonomiskt överlägset det offentliga, och det är den fullständiga marknaden, där fria producenter säljer tjänster till konsumenter som betalar med pengar som de (helst) tjänat själva, och där det offentliga är mycket återhållsamt med regleringar och kontroll. De avgörande faktorerna är att det finns ägare som kräver avkastning på sitt insatta kapital, att producenterna kan konkurrera både i serviceutformning och prissättning och — en praktiskt mycket viktig punkt — att konsumenten har reella valmöjligheter.

Om det finns kommunala serviceområden, där det är möjligt med sådan egentlig privatisering, är det svårt — och onödigt —att hävda det offentliga alternativet.

Vi måste förstås pröva om konsekvenserna är uthärdliga för samhället och dess medlemmar. Vi får vara beredda på att servicen blir annorlunda, att den kommer att fördelas efter andra kriterier och att den sannolikt blir dyr för konsumenten. (Vi kan nog förutse att vår tolerans i dessa avseenden successivt kommer att öka.)

Den fullständiga marknaden är ett reellt alternativ för kommunerna, faktiskt det enda som ter sig riktigt tilltalande. Och det är en bra lösning som kan genomföras mycket enkelt, det är bara för kommunen att upphöra med den egna verksamheten och ge plats för den fria företagsamheten.

Lösningen ter sig inte orimlig inom delar av fritids- och kultursektorerna och möjligen även i marginalerna av vård- och omsorgssektorerna. (Detta skrives under inflytande av dagens ekonomiskt-politiska stämningar. Mitt gammalsocialistiska inre knorrar förstås:kapitalism är lika med slöseri.)

Emellertid är det inte sådana riktiga marknadslösningar som förs fram som alternativ. Särskilt när det gäller de stora "human service"-områdena är det inte ens något i närheten som diskuteras. Det handlar alltid om partiella privatiseringar; i praktiken offentliga system med privata inslag. Systemöverlägsenheten är då minst av allt självklar.

Tar vi bort vinstkravet eller konkurrensen, blandar sig det offentliga i när det gäller finansieringen (eller rent av kvarstår som ägare) och dessutom börjar ge föreskrifter om hur verksamheten ska bedrivas, får vi organisatoriska hybrider, om vilkas effektivitet vi i förväg inte vet särskilt mycket. Vi kan i förväg inte ens utesluta att ett hybridsystem kan komma att fungera sämre än det vi har idag.

Den vanliga formen för kommunal privatisering är entreprenader, dvs kommunen uppdrar till en utomstående producent att sköta viss service och betalar för detta en överenskommen ersättning. Ersättningen och en del annat ska förstås förhandlas fram, och det är en process som starkt påminner om den budgetdialog, som idag förs mellan en penningförbrukande kommunal enhet och de organ som har ansvar för ekonomin.

En anbudskonkurrens torde i praktiken vara mycket svår att åstadkomma, man kan inte byta exempelvis barnomsorgsentreprenör så särskilt ofta. Ibland finns bara en möjlig eller aktuell producent. Det kan till och med bli så att det är entreprenören som på sikt far det ekonomiska övertaget: han är etablerad, ett byte skulle åstadkomma väldiga störningar för konsumenter och personal, samtidigt som kommunen saknar alternativ, särskilt om den egna verksamheten har monterats ned.

Populärt har nu blivit en intern pseudoprivatisering, där kommunala enheter — offentligrättsliga eller i form av konstruerade bolag — ska köpa tjänster och service till allmänheten från andra sådana konstruerade enheter.

Vi vet hur enskilda människor i allmänhet beter sig när det gäller deras egen ekonomi, och vi vet att under gynnsamma omständigheter fungerar marknadsmekanismerna mellan privata företag. Men vi vet inte hur dessa tänkta offentliga låtsasmarknader skulle fungera. Människorna som ska representera dessa organ eller bolag vet ju att det bara är på låtsas, och de har starka andra lojaliteter.

Om priset på de olika tjänsterna och därmed arbetsvillkoren för de inblandade ska fastställas genom politiska beslut, är vi åter framme vid något som inte skiljer sig så särskilt mycket från den vanliga budgetprocessen.

Strängt taget handlar det hela tiden grundläggande om olika system för att från den politiske och ekonomiske huvudmannen fördela resurser och ställa krav på de primära serviceproducenterna. Vi har stora problem med detta idag inom den offentliga sektorn, men de löses inte genom nya organisatoriska konstruktioner.

Problemen i denna dimension är enklare och svårare än så. De kräver kunskap om verkligheten, politisk vilja och mod att verkligen göra saker. De tekniska kraven är snarast att göra systemen enklare, förkorta förbindelselinjerna mellan politik och serviceverklighet.

När det gäller äldreomsorg, barnomsorg, skola, bibliotek (åtminstone för gamla och för barn) och till stora delar även sjukvården är närhet till servicen ett starkt, ibland absolut krav; servicen måste finnas tillgänglig i närområdet. Det gör att det ter sig helt illusoriskt att något slag av privatisering i sig skulle ge en situation med reell valfrihet för konsumenten och ännu mindre en meningsfull sådan, en som ar relaterad till de skiftande individuella behoven.

En reell valfrihet för konsumenterna kan bara åstadkommas genom att samhället erbjuder konsumenterna servicealternativ, vilka skiljer sig från varandra till innehåll, form och pris, istället för att som idag vräka ut en ensartad offentlig service för såväl stora som små behov. Detta innebär att införa en begränsad marknadsmekanism på den nivå där den är meningsfull, där vi kan tro att den fungerar, nämligen i ledet mellan producenten/"säljaren" och den slutliga konsumenten. Båda parterna ar så att säga riktiga ekonomiska aktörer, som har att agera utifrån sin egen reella ekonomi.

Vi hade ingen privatiseringsdebatt för 20—30 år sedan. Det skulle tett sig befängt att hävda, att exempelvis ett ålderdomshem skulle kunna drivas billigare och bättre i privat regi. Detta säger oss att de förhållanden, som gör att vi nu diskuterar den offentliga sektorn och för fram olika reformförslag, har uppstått under de senaste decennierna.

Något har hänt, och detta något är förstås primärt den enorma expansionen av serviceverksamheterna. Kommunerna har blivit stora serviceproducenter och tonvikten bör läggas på båda leden: det är en kommunal huvuduppgift att producera service.

Kommunerna har inte förstått och dragit de nödvändiga konsekvenserna av denna radikala förändring. Den stora, nya och annorlunda uppgiften att utforma och ge ut service under ekonomiska restriktioner har inte fokuserats, frågan om hur serviceproducenten kommunen ska bete sig har knappast ens formulerats.

De politiska och administrativa apparaterna i kommunerna är inte inriktade på de fundamentala produktions- och distributionsfrågorna — hur servicen till invånarna ska se ut, hur vi ska prioritera mellan olika kollektiva och individuella behov, hur distributionen av service ska anordnas. Och allt under iakttagande av att bestämda sociala mål ska klaras med begränsade resurser.

I praktiken har utformandet av servicen — till innehåll, kvalitet och till och med kvantitet — överlåtits på de anställda i de sektoriella apparaterna. Det har förstås inte fattats något sådant beslut, det har bara blivit så. Servicen har setts som identisk med de pågående aktiviteterna i organisationen; hemservice är hemservice är lika med hemvårdsbiträden och hemvårdsassistenter. Politikens roll har degraderats till att skaffa pengar åt personalens verksamhet.

Under rekordåren på och omkring 70-talet blev politik lika med satsningar, reformer, utbyggnad. Sådant kräver penninganslag eller snarare: det är själva anslaget som är satsningen. Reformer som inte kostar något är inte bra politik, de är svåra att propagera och fa uppskattning för. De har också en tendens till att vara krångliga och ge effekter först på lång sikt.

Vi har etablerat ett läge, där det för de flesta råder identitet mellan resurserna som satsas och den utgående servicen till konsumenterna: Mer, bättre, vackrare service kräver mer resurser. Om resursflödet börjar mattas, om det rent av börjar bli verklig resursbrist, betyder denna identitet att servicen måste minskas, kvaliteten sänkas —man måste börja "skära". Vi har fatt en situation utan konstruktiva alternativ, vi har hamnat i ett politiskt, ekonomiskt och servicemässigt 0-summespel.

Det framstår då som en utväg att hitta alternativ. Från politiskt håll börjar det nu —synbarligen utan större blygsel — sägas att "vi är inte bra på att producera service, vi far överlåta det på andra som kan bättre". Politikerna håller i praktiken på att desertera — medvetet eller omedvetet — från sina uppgifter, från de svåra avgöranden som framtiden kommer att kräva.

Många tror att ekonomerna kan lösa problemen — det handlar ju ändå ytterst om ekonomi och ekonomer antas vara specialister på ekonomi. En kommunalpolitiker uttryckte en gång till mig, att skolans ekonomiska problem skulle lösas, bara man kunde ersätta de pedagogutbildade och skolerfarna rektorerna med ekonomer. Det är ett extremt exempel på ett faktiskt vanligt sätt att tänka.

Ekonomerna ställer förstås upp. De har tidigare utmärkt sig genom sina icke-fungerande ekonomiadministrativa styrsystem med olika vackra namn. De har nu breddat sin aktionssfär och producerar sina marknadshärmande organisatoriska papperskonstruktioner, och troskyldiga eller förhoppningsfulla kommunalmän tar tacksamt emot; det kanske ändå går att trolla.

Inför den offentliga ekonomin blir vi tydligen alla idioter och tappar bort det vardagsförstånd vi faktiskt har. I den egna hushållsekonomin är de flesta rationella, åtminstone i den meningen att man förstår, att om intäkter och utgifter inte går ihop, är det nödvändigt att minska utgifterna om man inte kan höja inkomsterna.

Det är också självklart för oss, att om vi ska sänka utgifterna, måste vi göra saker i verkligheten. Det räcker inte med att förbättra hushållsbokföringen eller göra interna omfördelningar mellan familjemedlemmarna. Vi far låta bli att byta bil eller vi måste rent av sälja den vi har och börja färdas kollektivt. När vi ska syssla med den offentliga ekonomin tycks vi tappa bort detta fundamentala sammanhang.

En bankrånare tillfrågades varför han rånade banker. Han svarade enkelt: "Det åt där pengarna finns". I kommunerna finns pengarna i de stora serviceverksamheterna, och när ekonomin är ond måste man ge sig in i dem och reformera.

Vi kommer helt enkelt inte undan; förändringar i de politiska och administrativa överbyggnaderna löser inte service- och kostnadsproblemen. Ska vi på ett anständigt sätt klara servicen till medborgarna i framtiden, måste vi syssla med själva servicen.

Inom företagsekonomin finns en elementär distinktion mellan produktivitet och effektivitet. I vardagslivet skiljer vi naturligt mellan vad som görs och hur det görs. Detta hur år ofta intressant, men alla inser att det viktiga är vad som görs. Om fel saker görs väl och med hög produktivitet, har vi förstås ett mycket olyckligt tillstånd. Att urskilja vad som är viktigt — riktigt, riktigt viktigt, för att tala med Schumacher — kräver meningsfulla perspektiv som möjliggör för oss att formulera de avgörande frågorna.

Även om det skulle vara så att privatisering av serviceproduktionen skulle ge produktivitetsvinster, är de ändå marginella i perspektivet av de problem som kommunerna står inför. Det år inte driftskostnaderna på barnstugorna som konstituerar problemet med barnomsorgen, 10—20 % förbättrad inre effektivitet löser inga kommunala problem.

Kommunernas grundläggande problem består i att man tagit sig an eller pålagts vidsträckta, diffust definierade, behov hos befolkningen, att man utvecklat eller snarare accepterat uppbyggnaden av överdimensionerade och ineffektiva servicesystem och driftorganisationer. Det är så att säga fel i hela kedjan: från bedömningen av de individuella och kollektiva behoven över den utgående servicen, serviceorganisationens utformning och administrationens ställning till den politiska styrningen.

En enkel men bra illustration till detta kan vi hämta från barnomsorgen, där det brukar heta att "omsorg är pedagogik". Denna nyspråksartade formel har i hög grad bestämt barnomsorgens utformning och utgör idag det väsentliga hindret för ekonomiskt motiverade reformer. Om man inte — ens tankemässigt — får skilja mellan tillsyn av barn och kvalificerad pedagogisk verksamhet, förhindras varje meningsfull behovsanalys, verksamhetsformerna går inte att förändra och den befintliga organisationen ses som självklar.

Kommunorganisationens uppgift är att i praktisk handling besvara den klassiska frågan "Who gets what?" Vi har inte ett endimensionellt ekonomiskt problem, det finns inga färdiga lösningar att hämta från den ekonomiska vetenskapen eller ens den ekonomiska praktiken. Man måste ge sig in i servicen i alla dess aspekter, arbeta med frågorna kring behov, kvantitet, kvalitet, innehåll, form, distribution.

Att börja omdaningen av den offentliga sektorn genom att privatisera produktionen av den idag befintliga servicen innebär att strunta i det som är viktigt. Vi bör överhuvudtaget inte syssla med produktivitetsfrågor eller med hur saker ska göras eller med vem som ska göra dem.

Det är andrahandsfrågor, när vi klarat ut vad, när vi gjort de nödvändiga bestämningarna kring själva servicen. Och därmed har vi också skapat nya förutsättningar för privatiserings- och alternativdiskussionen

Den riktigt intressanta frågan blir då till sist förstås, om de offentliga organisationerna klarar av att göra inre förändringar. Hittills har det inte gått något vidare. Frågan kan kvalificeras till om det är systemet i sig

- den offentligrättsligt reglerade organisationen, den politiska och demokratiska strukturen — som är olämplig, eller om det år de agerande, människorna i systemet som misslyckats.

Det finns mycken ekonomi i debatten kring den offentliga sektorn. Det kan inte skada med lite elementär offentlig rätt, som väl låter sig läsas politiskt: Den kommunala lagstiftningen år fortfarande i kraft, de folk- och förtroendevalda har makten och kan inom mycket vida ramar fatta beslut, som personal och andra intressenter har att rätta sig efter.

De avgörande frågorna kring service och ekonomi är i eminent grad politiska. De kan inte överlämnas till fältpersonalen eller de sektoriella apparaterna eller till några marknadskonstruktioner på den administrativa nivån.

Om det råder kris inom vårdsektorerna kan det bero på resursbrist, den nationella prioriteringen har varit ogynnsam. Beror krisen helt eller delvis på andra förhållanden, är det de lokala politikerna som bär ansvaret.

De kan inte komma ifrån sitt ansvar genom att inte fatta beslut, genom att inte utnyttja sina givna möjligheter att påverka verkligheten. Då har de inte skött sitt av folket tilldelade uppdrag.

Det finns ingenting som säger, att en offentlig och demokratisk organisation är konstitutionellt oförmögen att göra ekonomiskt och i övrigt förnuftiga saker. Det finns offentligt drivna anläggningar, som fungerar ytterst effektivt. Vi bör därför försöka laga apparaten, inte kasta bort den. Den har en stor potential, men den måste skötas.

Om politikerna förmår se genom och bortom det administrativa bråtet kommer de att finna, att de har en mycket fin och absolut nödvändig uppgift framför sig. Det är 90-talets kommunala uppgift, och den kräver att de kommunala ledningarna börjar syssla med verkligheten istället för att leta efter ekonomiska trolleritricks och falla för modebetonade skenlösningar. Det borde inte kännas främmande för socialdemokratin att det är produktionen som är det väsentliga, inte de administrativa överbyggnaderna.

Om privatiseringen se också krönika i KA