Om man vill veta något om det ekonomiska tillståndet i Kommunalsverige går man förstås till Statistiska Centralbyråns och Kommunförbundets bokslutsstatistik - Vad kostar verksamheten i Din kommun? Förutom uppgifter om de enskilda kommunerna redovisas där medelvärden för olika grupper och typer av kommuner.

Men medelvärdena skiljer sig inte mycket från varandra och där det finns påtagbara skillnader luras statistiken. Till exempel beror inte de höga medelkostnaderna i gruppen glesbygdskommuner på att de är glest bebodda utan på att de företrädesvis ligger i Norrland. De låga barnomsorgskostnaderna bland förortskommunerna beror knappast på att de ligger nära en stor stad utan på att i denna grupp finns landets lågskattekommuner.

Det är överhuvudtaget svårt att se meningen med denna statistik, vem som kan tänkas använda den till vad. Och - medeltalen döljer det grundläggande när det gäller det kommunala tillståndet, nämligen de stora kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Vi kan exempelvis studera ramsans Vården, omsorgen och skolan hos kommunerna med över 100.000 invånare.

Om landets samtliga kommuner låg på Uppsalas kostnadsnivå inom barnomsorgen, på Norrköpings inom grundskolan, Malmös när det gäller gymnasiet och Helsingborgs inom äldre- och handikappomsorgen skulle kostnaden i landet bli 153 miljarder (1998 års bokslut, demografiska skillnader beaktade).

Den nivån ligger 42 miljarder under den faktiska kostnaden 195 miljarder, vilket motsvarar en förändring i disponibel inkomst på gott och väl 3.000 kronor i månaden för var och en av landets drygt en miljon barnfamiljer.

Tänker vi oss istället att landets alla kommuner skulle tillämpa Jönköpings barnomsorgskostnad, Stockholms grundskolekostnad, Umeås gymnasiekostnad respektive Uppsalas äldreomsorgskostnad skulle de sammantagna utgifterna i riket stiga med 38 miljarder till 233 miljarder.

Med den nivån skulle det inte finnas utrymme för någon som helst annan kommunal verksamhet än vård, omsorg och skola.

Verkligheten bakom de två nivåerna är alltså att det inom alla de stora kommunala servicesektorerna finns en vanligt förekommande kostnadsnivå som ligger ungefär 50% högre än en annan vanlig nivå. (Det finns förstås ännu större skillnader, som vi kan se i KA:s rankinglistor, men vi ska undvika alla extremer.)

De stora sektoriella kostnadsdifferenserna brukar uppmärksammas i sammanhanget av de specifika skol- och omsorgskriserna men det blir förstås ännu intressantare när vi lägger ihop skillnaderna och ser vad de faktiskt innebär för den kommunala helheten.

För den sammantagna vården, omsorgen och skolan - och därmed i praktiken för hela kommunsektorn - utgör den låga nivån, 150-160 miljarder, och den högre, 230-240 miljarder - ställda bredvid varandra - en meningsfull bild av hur det står till i verkligheten.

Differensen mellan den högre och den lägre nivån, 80.000.000.000 kr, kan sägas vara ett slags mått på det rådande tillståndet av osäkerhet. Går det kanske att spara 40 miljarder i de svenska kommunerna eller måste vi tvärtom öka utgifterna lika mycket för att tillfredsställande klara vården, omsorgen och skolan?

När vi tar oss ur medeltalens prydliga men falska bild av verkligheten konfronteras vi med denna 80-miljardersfråga. Och vi ska inte omedelbart försöka hitta något slags svar.

Det viktiga är att frågan formuleras, den ger ett nytt och oundgängligt perspektiv i diskussionerna om kommunal service och kommunal ekonomi. Som Elmer Diktonius skrev: "Det är problemen som för världen framåt, ej de urkramade svaren

 2. Vad är en kommun?

Vid tillkomsten av 1862 års kommunalförfattningar fanns två helt skiljaktiga uppfattningar om vad en kommun är. Den konservativa synen var att kommunerna är underordnade delar av statsorganismen, en nivå mellan individen och den höga statsmakten. Kommunerna ska helt enkelt tjänstgöra som billiga förvaltningsorgan för staten.

Liberalerna menade å andra sidan att kommunerna ska betraktas som med staten jämbördiga storheter. Medborgarna har en historisk eller rent av naturgiven rätt till självstyrelse som de förverkligar i kommunerna.

I kommunala kretsar är det idag vanligt med en syn på stat-kommunförhållandet som ligger den gammalliberala nära: all statlig styrning är av ondo, kommunerna klarar sig bäst på egen hand.

Men Sverige är en enhetlig och centraliserad statsbildning. Det finns inte det minsta spår i historien av att riket skulle utgöra en sammanslutning av lokala eller regionala enheter. Gustav Vasas intresse för kommunalt självstyre var mycket svagt och de gamla häradena, socknarna och privilegistäderna var mer statliga än kommunala. Om nu distinktionen överhuvudtaget är meningsfull i det historiska sammanhanget.

Det går inte att göra om historien och konstruera fram helt annorlunda relationer mellan stat och kommun. Den konservativa synen på kommunens roll och ställning är grundläggande och överordnad. Riksdag och regering ska styra riket, inklusive kommunerna.

Och det är framför allt i det perspektivet som kommunerna har anledning att kritisera statsmakterna och de nationella politikerna. Den statliga styrningen ska - efter de stora reformerna under 80- och 90-talen - utövas genom att riksdag och regering formulerar mål vilka kommunerna ska uppfylla med lokala servicelösningar som får legitimitet i den kommunala demokratiska processen.

Det utmärkande för statens målformuleringar i ramlagar, handlingsprogram, planer osv. är den starka ambitionen att uttrycka sig i positiva termer men undvika konkretion. "Insatser inom socialtjänsten skall vara av god kvalitet" uppmanar staten kommunerna (Socialtjänstlagen 7a§). Lackmustestet på att en språklig sats är meningsfull är att den med någon rimlighet kan negeras.

Och den språklig meningsfullheten är identisk med vad som är praktiskt användbart. Den kommunala verkligheten bestäms av att resurserna är begränsade. Kommunerna måste nu försöka hantera den sammantagna, närmast oändliga summan av resursanspråk utan andra argument för att säga nej till någonting än att pengarna inte räcker till.

Situationen förbättras inte av att regeringen punktvis har börjat detaljstyra och dela ut småskvättar av pengar efter diverse kriterier. Syftet synes ofta vara att lösa egna dagsaktuella politiska problem. Det är också uppenbart att statsmakterna inte har någon större tilltro till den egna målstyrningsmodellen. Vi har en samhällsordning i olag.

Det får inte vara för drygt att vara kommunalpolitiker. Det är helt enkelt inte en rimlig lokal uppgift att göra de grova prioriteringarna mellan olika befolkningsgrupper, väga de gamlas behov mot skolbarnens osv.

Kommunerna borde inte sträva efter att träda i statens ställe, de bör tvärtom kräva att regering och riksdag tar det ansvar som åvilar dem enligt den svenska samhällsmodellen.

 
I privatiseringsdiskussionen saknas en röst, nämligen den som med stolthet försvarar den kommunala modellen. Den rösten borde höras, för det är ju så att privata företag skulle inte ha en chans att konkurrera. Allt som företag kan göra kan kommunerna göra. Och göra bättre och billigare och göra mer av.

Kommunerna är stora och starka. Ekonomin är minst sagt välordnad, den statliga inkomst- och kostnadsutjämningen gör att det inte finns några fattiga kommuner. De stora kommunala organisationerna ger möjligheter till betydande effektivitetsvinster. Verksamheter kan integreras, resurser samutnyttjas, erfarenheter och kunskaper utväxlas mellan olika verksamhetsområden.

Kommunerna är redan i branschen, de har flera decenniers drifterfarenhet, de känner de lokala förhållanden, de vet vad de egna invånarna behöver.

Det finns inga formella hinder för att ge fältpersonalen hur stor frihet som helst när det gäller hur arbetet ska organiseras och servicen utformas. Och detta utan de besvärligheter som följer med aktiebolagsbildning, exempelvis den att utöva arbetsgivarfunktionen.

Inte heller får konsumenterna självklart meningsfulla alternativ i och med att serviceenheter privatiseras. Däremot kan kommunen medvetet utforma olika servicealternativ - och förstås samtidigt se till att det finns service för alla behov.

En kommun kan arbeta långsiktigt. Ingen misstänksam finansvärld kräver positiva ekonomiska rapporter en gång i kvartalet och "bolagsstämman", dvs medborgarna i de allmänna valen, sammanträder bara vart fjärde år.

De objektiva förutsättningarna är utomordentligt gynnsamma. Frågan är då varför privata produktionsalternativ kan te sig som lösningen på något slag av problem?

Ett grundläggande förhållande är den uttunning av synen på kommunens och kommunalpolitikens roll som håller på att slå igenom. Att bedriva kommunalpolitik, att styra en kommun, tolkas allt mer som en uppgift att dela ut resurser - till stadsdelsorgan, till privatiserade produktionsenheter, till kommunala resultatenheter. (Kommunala anslag kallas nu gärna för kommunbidrag - som om de mottagande enheterna skulle ha en självständig rättsställning, som om de skulle ha en egen ekonomi skild från kommunens, som om de skulle ha egna intäktskällor. Vilka kommunen alltså kompletterar med sina "bidrag".)

Därmed försvagas själva kommunbegreppet, enheten och helheten kommunen löses upp. Vi har inte längre ett kraftfullt handlande kommunalt subjekt och den kommunala förvaltningen förlorar sin karaktär av organisation. Kommunen blir ett lösligt sammanhang, inom vilket man kan leka marknad, köpa och sälja, profilera sig, konkurrera - allt sådant som man har en organisation för att slippa ifrån.

Kommunerna degraderas till förmedlare av pengar, gärna i formen av att riktiga pengar förvandlas till PENG-ar. Och det ligger logik i förslaget från SNS välfärdspolitiska råd om införandet av kundvalsmodellen enligt vilken servicen sköts av nationella bolag på samma sätt som "banker, försäkringsbolag och slakterier". Kommunerna behövs inte som omväg i finansieringen och kan helt enkelt försvinna.

Det kommer inte att ske i morgon men privatiseringssträvandena inom de stora kommunala serviceområdena är en utmaning - inte mot "det offentliga" i största allmänhet - utan mot den historiska svenska modellen med kommunerna som demokratiska och kompetenta utförare av nationellt bestämd politik.

 4. När mellanhänderna tar över

Finansmarknaden är ett nödvändigt förbindelseled mellan dem som har pengar och dem som vill investera. Finansmarknaden allokerar resurser, som en nationalekonom skulle uttrycka saken. Men det är förstås själva produktionen av varor och tjänster som är det viktiga i ekonomin. Dock har - som vi med plågsam tydlighet har kunna se under de senaste veckornas TELIA-spektakel - finansmarknaden utvecklats till något som går långt utöver och vid sidan av dess legitima förmedlande funktion. Den lever sitt eget liv och dess herrar och tjänare tjänar grova pengar: staten betalar 17 banker och komissionärer över en miljard för att distribuera TELIA-aktier till svenska folket.

Alla samhällssektorer har sina mellannivåer, mellanhänder, transaktionssfärer och om man vill försöka förstå förhållandena i dagens samhälle eller historiens framfart är det viktigt att se dem. Rent av synes historien ofta handla om hur mellanhänderna växer och tillväller sig makt och inflytande. Så också i de svenska kommunerna.

I en kommun finns två primära organisatoriska nivåer. Den första är den som omfattar hela kommunen. Det är kommunen som tar in skatt, tar emot statsbidrag, sluter avtal, prioriterar bland invånarnas behov och fördelar resurser till de olika verksamhetssektorerna. Kommunen är den enda ekonomiska, civilrättsliga och övergripande offentligrättsliga personen på arenan.

Den andra primära nivån är servicenivån där den kommunala fältpersonalen finns, där servicen möter invånarna, där kommunens resurser förbrukas. Det är den riktiga och viktiga verkligheten både för invånarna som behöver service och för kommunens bokslut.

Att kommunen och serviceverkligheten är primära nivåer betyder att de är naturliga och ofrånkomliga. De är därmed även effektiva. De flesta kommunala avgöranden och alla riktigt riktigt viktiga hör hemma på dessa nivåer.

Vi bör förstås då begränsa det som finns mellan de primära nivåerna till vad som är nödvändigt för att organisationen ska fungera. Men som inom civilisationen i övrigt har kommunerna drabbats av svårartade ansvällningar på mitten. Mellanleden har tagit över och utvecklar ett eget rikt inre liv. Det som kan vara nödvändigt för förbindelsen mellan de primära nivåerna har växt långt utöver vad som är funktionellt betingat.

Det som försiggår i mellanleden blir rent av mål och mening I Stockholm var den stora frågan under den föregående mandatperioden inrättandet av stadsdelsorgan (som nog är det mest mellersta som finns ) och under den innevarande inriktas de politiska och administrativa krafterna på att privatisera i alla möjliga och omöjliga former.

Precis som med finansmarknaden tappar vi bort vad som viktigt, vad kommunen egentligen är till för; nämligen att producera service till de egna invånarna. Det är en perspektivförlust med grava konsekvenser.

Den förväxta mellanadministrationen kostar förstås (även om bokföring och statistik numera har lagts om så att de administrativa kostnaderna inte syns). Ännu viktigare är att de riktigt meningsfulla frågorna, de som samtidigt behandlar invånarnas behov, servicens konkreta utformning och kommunens ekonomi inte ens formuleras. Mellannivåns begränsade synfält bestämmer innehållet i föredragningslistorna. Så får vi kommuner som i väsentliga avseenden måste betraktas som ostyrda och ute i verksamheterna får vi kriser som aldrig kan avhjälpas med mer pengar,

Marknad eller offentlighet kan kvitta - det är mellanhänderna vi ska se upp med,

 5. Familjegrälen i Washington och X-köping

 En ständigt återkommande kommunal debatt rör relationen mellan politiker och tjänstemän. Att politiker - folk- och förtroendevalda - å den ena sidan och tjänstemän - chefer, rådgivare, experter, administratörer - å den andra kan ha umgängesproblem är inget specifikt för den kommunala sektorn. Det är något som ofrånkomligen finns i alla demokratiska organisationer och den insikten är nog nyttig för deltagarna i de kommunala trätorna.

I Watergateavslöjaren Bob Woodwards bok The Commanders behandlas spelet - samspelet, de inre konflikterna och intrigerna mellan politikerna och tjänstemännen i Washington inför Gulfkriget.

Vi minns huvudaktörerna från TV-bilderna för tio år sedan: Presidenten George Bush, ofta villrådig med en synbar personlig antipati mot "Saddam", överbefälhavaren Colin Powell spänstigt hoppande i och ur helikoptrarna i öknen, den koleriske generalen "Storming" Norman Schwarzkopf. Och kring dessa en oändlighet av mindre koryféer och alla ägnar sig med liv och lust åt maktspelet i och kring Vita Huset och Pentagon.

Det mesta är lätt igenkännligt för den som vistats någon tid i ett svenskt stads- eller kommunalhus. Vi har exempelvis

• Politikernas starka intresse för konkreta verksamhetsdetaljer vilka tjänstemännen ( i det här fallet mest generaler) anser hör hemma på deras skrivbord och ingen annanstans.
• Politiker som tror att tjänstemännen undanhåller fakta och mest strävar efter att främja egna intressen. Å andra sidan tjänstemän som betraktar politikerna som små barn, vilka man måste tala sakta och tydligt till.
• Politiker som inte kan avstå från offentlig kritik nedåt och tjänstemän som läcker till eller "talar ut" i massmedia.

Men det som imponerar är Colin Powells starka ambition att tränga igenom det allmänna larmet för att säkerställa att presidenten får fullgod information och att presidenten verkligen förstår vad alternativen, särskilt det att starta krig, innebär i verkligheten.

Att starta krig är inte aktuellt för de svenska kommunerna men de svåra frågorna kring invånarnas behov och servicens utformning finns förstås. Frågor som det är tjänstemännens uppgift att ställa och politikernas att besvara. Problemen uppstår när tjänstemännen inte ställer de goda frågorna och politikerna inte ger några svar. Det är då vi får "kriser" i verksamheterna

Istället för att konkret ta itu med verkligheten ägnar sig de kommunala förtroendemännen och tjänstemännen åt den pseudoverksamhet som kallas mål- och resultatstyrning. Det är förvisso en underbar modell där politikerna anger målen - vad som ska göras - och tjänstemännen sköter medlen - hur det ska göras. SIMSALABIM.

För att bestämma och beskriva detta "vad" bedrivs ett omfattande "kvalitetsarbete" - kvalitetsbestämningar, kvalitetssäkringssystem kvalitetsmätningar... det finns mycket med prefixet kvalitet-. Hur detta fungerar i verkligheten kan man kontrollera genom att till den ansvariga politikern eller chefen ställa den enkla frågan:

Den efterföljande plågsamma tystnaden bör lämpligen inte tillåtas att bli alltför lång.

De interna spelen, systemen, trätorna har stort upplevelsevärde för deltagarna men det är verkligheten, den därute, som är viktig. Där finns de riktiga måtten på politikernas och tjänstemännens bemödanden - i Washington såväl som i X-köping.

 6. Kamrerns morgonpromenad

 "Öppet är ett vackert ord", sa Ria Wägner en gång. Den gamle kommunalkamrern kommer att tänka på Ria när han på sin morgonpromenad stannar framför biblioteket vid Stora Torget för att, sin vana trogen, gå in och läsa norrlandstidningarna. Men dörren är låst och ett nyuppsatt anslag meddelar att biblioteket fortsättningsvis kommer att öppna först kl 10. "Öppet mån-fre 10.00 - 19.00. Stängt lör-sön". Kamrern suckar - för inte så länge sedan var biblioteket till och med öppet på söndagarna.

Han återtar sin promenad och låter blicken glida över stadshusets fasad där en lång rad höga mörka fönster visar var kommunfullmäktiges sessionssal är belägen. Men med de nya styrsystemen behöver väl fullmäktige knappast sammanträda längre, tänker han. Att fastställa decimalerna i de fördelningsnycklar som styr utdelandet av "kommunbidragen" kan inte ta mer än ett par minuter och görs väl lämpligen samtidigt med att den kommunala utdebiteringen fastställs.

Försjunken i dessa mörka tankar blir han nästan omkullsprungen av rektorn för centralskolan som kommer utrusande från stadshuset. "Vet du vad dom idio---na håller på med?" säger rektorn. "Dom har anställt en fastighetsekonom och han har infört att vi ska betala marknadshyra för skolan. Jag måste spara två miljoner, det är minst fem tjänster. Varför ska jag behöva göra mig omöjlig i kollegiet, bli osams med all personal? Och när Hem-och Skolaföreningen demonstrerar blir det mitt namn som kommer att stå på plakaten…"

- Du ska förstås ta upp frågan i utbildningsnämnden, säger kamrern.

- Det har jag gjort. Dom säger att "i 2000-talets progressiva skola krävs ett bejakande av de nya kommunikationsteknikerna. Dock på den fasta grunden av en nära personlig kontakt mellan lärare och elev. Eleverna har rätt till egna läroböcker." Det är vad dom säger.

- Du får väl sälja skolan, jag har hört att McDonalds är ute efter centrala lokaler för en etablering.

Rektorn ger honom en förintande blick: "Du kan skoja du men ... ja, jag har bara två år kvar. Sedan kan vi gå här gemensamt och ha roligt.

De skils åt och kamrern tänker vidare på den kommunala ordning där de folkvalda på behörigt avstånd delar ut pengar till och formulerar målsättningsfloskler för "verksamheterna" därute. Sedan får andra instanser, andra människor ta hand om problemen i verkligheten och försöka lösa dem utifrån de egna förutsättningarna. Rektorn hamnar i en omöjlig situation och när bibliotekets ekonomi kräver förändringar är den enklaste lösningen att minska öppethållandet - inga företrädare för konsumenterna av bibliotekets tjänster är närvarande när besluten tas.

Politiken sysslar inte längre med konkreta frågor som bibliotekets öppethållande och lärartätheten utan gömmer sig i de administrativa konstruktionerna - programmen, systemen, modellerna. Men det är förstås den riktiga verkligheten, den där människorna finns, som räknas. Sanningen är konkret. Den kan rent av vara vacker, som Ria sa.

Ria var gift med författaren Gustav Sandgren. Han uttryckte en gång sin förtjusning i att diska, det var lustfyllt att vispa runt med fingrarna i det mjuka varma diskvattnet. Kamrern tänker att om diskning kan vara en sensuell upplevelse borde det inte vara omöjligt att göra kommunalpolitiken lite sexigare. Han korrigerar dock omedelbart denna sin frivola tankeutflykt och formulerar istället den historiska kommunala dygden: "Problem som finns i verkligheten ska lösas med konkreta medel."

Den pensionerade kommunalkamrern har blivit en entusiastisk internetsurfare. "Äntligen har datatekniken frambringat något annat än skriv-, räkne- och bokföringsmaskiner" brukar han säga. Han besöker städer över hela världen.

Han oroas lite av den ymniga massmediarapporteringen kring de svenska kommunala kriserna och vill veta något om hur det egentligen står till inom "vården, skolan och omsorgen". Han tittar på de tre storstädernas ekonomiska information på nätet.

Han hittar dock ingenting om de aktuella krisbranscherna. I Stockholms, Göteborgs och Malmös budgetar går de stora pengarna till stadsdelsnämnder. I Stockholm får stadsdelsnämnderna dela på 18,5 miljarder, vilket utgör 63 procent av stadens hela budget. Proportionerna är desamma i Göteborg och Malmö. Han förstår att det är i dessa klumpanslag som vården, omsorgen och skolan finns.

Att fullmäktigeförsamlingarna bara delar ut pengar förvånar honom. Han friskar upp sin av gammaldags juridik-, ekonomi- och demokratitänkande belastade hjärna genom att i den superba lagsamlingen på nätet slå upp regeringsformen. Han finner att RF 1:7 fortfarande utsäger att "beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar" och att RF 1:8 talar om "kommunala förvaltningsmyndigheter".

Den gamla och grundläggande skillnaden mellan å ena sidan beslutande församlingar som väljs av folket i allmänna val, fullmäktige, och å den andra förvaltande och verkställande organ, till exempel stadsdelsnämnder, gäller alltså fortfarande. Det är fullmäktige som ska fatta de viktiga besluten - göra prioriteringarna mellan invånarnas olika behov, bestämma vad för slag av barnomsorg, äldreomsorg, skolverksamhet osv. det ska finnas och fördela resurser till de olika verksamheterna.

Ett spår till en förklaring till den annorlunda ordningen i storstäderna finner han i att fullmäktige i Göteborg och Malmö inte ger anslag utan delar ut "kommunbidrag". Enligt ordboken betyder bidrag "tillskott, andel" med smak av "hjälp, understöd", rent av "allmosa, subvention". De kommunala nämnderna och förvaltningarna är kanske inte längre delar av kommunen utan de har "startat eget" och kommunens roll blir då att ge "bidrag". Frågan är då vad som är kvar i själva kommunen, om man säger så: vem eller vad är det som delar ut bidragen?

Det här är mycket skrämmande för en gammal kommunaltjänsteman och i flimret från dataskärmen börjar hans tankar vandra fritt: förmodligen har själva kommunerna försvunnit ut i cyberrymden, kanske störtat ned i de otäcka svarta hål som man nu upptäckt i kommunerna och som i övrigt slukar statsbidrag, särskilt sådana som kallas för Perssonpengar. ? I Malmö har stadsfullmäktige självt ett "kommunbidrag" på närmare 10 miljoner!

Han rycker upp sig, återvänder till verkligheten och det förhållandet att våra största städer uppenbarligen är ostyrda. De bryter kontinuerligt, grovt och i stor skala mot grundlag och demokratiska principer. Vi kan då heller inte förvänta oss att kommunalpolitiken kan göra något åt kriserna och det enda som återstår är att ösa ut mer och mer pengar.